Olle Holmberg: Den kommunala centralismen

Numera ska hela kommuner arbeta med ett visst material, en viss modell eller en viss metod. Decentraliseringen har stannat på kommunnivå hos chefer i skolförvaltningen och ju mer centraliserad en verksamhet är desto mindre utrymme får professionen, de yrkesverksamma lärarna och skolledarna, skriver Olle Holmberg. (red)

Emma Leijnse är författare till boken ”Godkänt? – en reportagebok om den svenska skolan”. När jag gjorde en intervju med henne med anledning av boken nämnde hon ”formativ bedömning”, ett pedagogiskt område som hon stött på under sina resor till olika skolor och skolkommuner.

”Det hon såg vid ett besök i Borås har imponerat mycket på henne. Där arbetade hela kommunen med ”formativ” bedömning. När nästan allt i media annars handlar om betyg, om ”summativ” bedömning, som alltså summerar en persons samlade kunskaper vid ett tillfälle – så är det den ”formativa” bedömningen som är pedagogiskt intressant. Den syftar till att stimulera fortsatt lärande genom att kontinuerligt lyfta fram en elevs styrkor och svagheter under pågående läroprocess och att vägleda eleven vidare. Det handlar om ständig återkoppling mellan elev och lärare. Vad är bra? Vad kan göras bättre? Eleven lär sig på det här sättet mycket om sitt eget lärande. ”

Hela kommunen arbetade med ”bedömning för lärande (BFL)”, som är ett annat namn på formativ bedömning, och skulle göra det under ansenlig utvecklingstid.

Detta är ju jättebra! Alla skolor i en kommun arbetar med ett klokt perspektiv på bedömning, som dessutom har vetenskapligt stöd.

Men denna artikel ska inte handla om BFL. Den ska handla om varför BFL poppar upp i kommun efter kommun. Har alla kommit på utvecklingsbehovet samtidigt? Vem är det som bestämmer vad som är bra för lärandet i klassrummen? Vem är det som inte får bestämma?

*

 Det är många som har sagt det, men det förtjänar att upprepas: Decentraliseringen har tyvärr stannat på kommunnivå – inte nödvändigtvis hos politikerna, men hos chefstjänstemännen i skolförvaltningen. Lärare och rektorer har inte fått uppleva sötman i decentraliseringen, det som handlar om stort eget ansvar, förtroende, rörelseutrymme. De har istället har all möda i världen att hålla näsan över vattnet p.g.a. besparingar och ökat administrativt arbete.

Det finns många problem med en utveckling, som just var tänkt att öka friutrymmet för lärare och rektorer, men som istället har landat i kommunal centralism. Hur decentraliseringen skulle ha fungerat om personalen på den enskilda skolan verkligen hade fått mer makt att skapa och omskapa sin lärmiljö, det vet vi ingenting om. Det har inte blivit så. Man har tvärtom fått mindre att säga till om efter kommunaliseringen.

Kommunaliseringen har misslyckats, sägs det. Staten måste återta makten. Men kommunaliseringen har inte prövats som en del i en decentralisering med fokus på lärare, rektorer och skolor – det som var avsikten från början. Talet om att det är nödvändigt att återförstatliga skolan är därför ett spel för galleriet.

Idag finns det två starka ”aktörer” på skolområdet; dels en stat anförd av en utbildningsminister med adjunktsambitioner, som tar över allt fler uppgifter som tidigare låg ute i verksamheten, dels en kommun som i upprymdheten över att ha blivit huvudman för skolan tror sig om att veta det mesta om vad som är bra för den egna kommunens skolbarn.

Utvecklingen har alltså gått åt fel håll – mot statlig och kommunal centralisering – och förlorarna i detta maktspel är skolans personal. Ju mer centraliserad en verksamhet är, ju mer detaljerad ordergivning uppifrån, ju snävare utrymme för de yrkesverksamma som arbetar i den konkreta verksamheten. Det är inte lätt för en skola som på det här sättet har två självsäkra herrar att tillfredsställa.

*

 Låt oss se hur kommunerna agerar i den roll som vuxit fram under kommunaliseringen. Det räcker att ta ett belysande exempel.

Utbildningsförvaltningarna har blivit alltmer intresserade av att uppifrån trycka på lärare och rektorer pedagogiska och organisatoriska nyheter eller trender. Detta beror naturligtvis också på att många duktiga pedagoger numera häckar på förvaltningarna istället för att vara ute i skolan. Vad ska dessa pedagoger göra om de inte kan använda sina gamla lärarkunskaper? Utvecklingsledarna är ett nytt kommunalt skrå: från början duktiga lärare, numera på långt avstånd från den pedagogiska praktiken, alltmer upptagna av att organisera alla skolor i kommunen, mer och mer influerade av ett administrativt istället för ett pedagogiskt tänkande.

När kommunen på det här sättet tror sig styra sina skolor är en föreställning om hur det ska gå till särskilt stark: alla ska göra likadant! Hela kommunen ska arbeta med ett visst material, en viss modell, en viss metod. Det är naturligt att det bli så i en centraliserad verksamhet, bl.a. beroende på att det inte finns någon konkret kunskap på central nivå om vad enskilda skolor eller grupper av anställda behöver. Det som är lätt att skilja på är barnens ålder: förskolan ska ha det, grundskolan det, gymnasieskolan det. Men satsningarna är inte alltid stadiebundna. Ofta väljs utvecklingsprojekt som är så allmänna att de kan fungera varsomhelst i skolan.

Och det riktigt intressanta är att det inte bara är nedåt, mot personalen i skolan, som det blir ”likadant”. Även i sidled blir det så.

Jag är ingen älskare av Riksrevisionsverkets rapporter. Men jag har för ett antal år sedan läst en mycket intressant rapport om skolutveckling och decentralisering. Det visade sig att de flesta kommuner och kommunala förvaltningar tyckte likadant när det gällde skolproblem och hade recept på lösningar som var likadana. Riksrevisionsverket var kritiskt: Vad är det för vits med decentralisering av skolan om alla gör likadant? Var inte tanken med det hela att problemen såg olika ut beroende på vilken kommun det var fråga om och att lösningarna på skolans problem därför skulle komma att se olika ut?

Det är alltså inte ens så att skolförvaltningen tänker själv. Man tänker i detalj likadant som andra skolförvaltningar. Det är uppenbart att bedömning för lärande, BFL, som inledde denna artikel, är exempel på en satsning som – möjligen med ursprung i en nationell konferens för skolchefer – bestämts av utbildningsförvaltningen i en kommun, och sen i nästa kommun och i nästa, och nästa..

Och lärarna och skolledarna då? De enskilda skolorna? De ska undfå det pedagogiska ljuset från förvaltningen.

*

 Många kommuner har beslutat om att ”framgångsrika” metoder ska utgöra utvecklingsprojekt eller fortbildning som har gällt hela kommunen. Grundstrukturen är given: först samlas kommunens alla lärare i en stor föreläsningssal där några experter föreläser, sedan delar man upp sig i grupper och arbetar på egen hand med det man fått ta del av och med stöd av skriftligt metodmaterial. Experter kan återkomma under processen för att ge nytt ”lyft” år utbildningen, som kan pågår under flera år.

Skolor har fått lägga undan det man planerat göra för att ägna all tid åt sådant som skolförvaltningen ”funderat ut”. Om man går in på Google och söker på t.ex. Komet, Skolkomet, McKinsey, Qualis, BFL, Quadricepsprogrammet , Portfolio finner man många träffar på svenska kommuner.

Denna kritik betyder inte nödvändigtvis att metoderna i sig är dåliga (men många är det), bara att skolutveckling inte fungerar med en så tydligt topdown-orienterad utvecklingsstruktur.

*

Och allra sist en mer formell synpunkt: Både skollagen och läroplanen slår fast att utvecklingen av utbildningen vid den enskilda skolan ytterst är rektors ansvar. Utvecklingsfrågorna förs alltså till skolan – inte till utbildningsförvaltningen.

 

10 kommentarer till “Olle Holmberg: Den kommunala centralismen

  1. Mycket välgjord analys, det har inte blivit någon riktig decentralisering alls. Ibland har det decentraliserats för mycket till kommunpolitiker och tjänstemän som inte begriper skolan men aldrig har det blivit någon riktig decentralisering till de som arbetar i skolan och har insynen i hur den kan påverkas.

    Jag lyfter exemplet SKL en ”semi-statlig” organisation som går ut med mycket detaljerade pekpinnar om vilka undervisningsmetoder vi ska använda. Mycket är väl bra på något plan men jag kan ta exemplet BFL som ändå kan bli fel.

    Formativ bedömning är ett viktigt och bra redskap och det är intressant med en diskussion om hur denna kan genomföras på ett tidsbesparande sätt. Däremot är det en ren myt att lärare inte förstått vitsen med detta och att det handlar om att undervisa lärarna. När lärarna inte ger eleverna detta i tillräcklig utsträckning beror det på konkurrensen från aktiviteter som går ut på att förklara arbetsuppgifter, motivera arbetsuppgifter och att sköta samarbeten av olika slag. Andra arbetsuppgifter som måste hanteras oavsett om vi har BFL eller inte. När lärarna inte direkt hoppar på de alternativa ”tidsbesparande” metoderna för BFL så beror det på att vissa kan upplevas som integritetskränkande, det tar tid att omförhandla det didaktiska kontraktet osv.

  2. Decentralisering hamnar nästan alltid på en nivå som ligger tillräckligt centraliserat för att de som arbetar där ska känna att de kan få grepp om verksamheten. Är man utvecklingsledare eller utbildningschef på en skolförvaltning så vill man oftast sätta sin prägel på verksamheten. Utan att bortse från problem med ett förstatligande, så konstaterar jag att en centralisering ibland kan innebära en större reell decentralisering av det enkla skälet att en riktigt central nivå inte klarar att kontrollera de enskilda enheterna – och då kan dessa få större frihet.
    Samma problem som i kommunerna gäller de fristående skolor som hör till större koncerner. De är ofta konceptbundna och ekonomiskt styrda med relativt lite frihet för de enskilda enheterna.

  3. Ja du har så rätt, det är en farlig centralisering på gång. Det är inte nog med att man pådyvlar skolorna färdiga recept och lösningar av ”nya profeter”. Man vill dessutom att vi i kör ska utropa hallelulja åt varje ny frälsningsmetod. Var tog ord som mångfald vägen? Hur ska det gå för skolan om tilltron till lärarnas kunskaper och praktiska erfarenheter inte längre har någon betydelse. Som jag ser det är garantin för utveckling av ett samhälle demokrati och den innefattar debatt, dikussion och kritiskt tänkande.

  4. Intressant artikel. Åter slår det mig vilken bristfällig kunskap skolhuvudmännen har om sitt mandat. Skollagen skriver i och för sig att huvudmännen har huvudansvaret för utbildningen. Men utbildningen är bara den verksamhet som omfattar undervisningen = den pedagogiska verksamheten. Där är skollagen tydlig.

    Det innebär att att rektorer inte är någon mellanchef till skolchefen. De har ett statlit mandat att driva enheterna utifrån statens krav.

    Med andra ord har inte huvudmännen ett skvatt att göra med hur undervisningen bedrivs på enheterna. Det har staten bestämt med direktkoppling från läroplanen till lärarna. Det har inte huvudmännen ett dugg med att göra. Huvudmännen ska bara planera, följa upp och utveckla.

    Ordet utveckla är inte en fri nyttighet för centralbyråkraterna på förvaltningen. Den ska bygga på behov av utveckling på enheten (4 kap 7 §).

    Så all lek med pedagogoiska metoder kan läggas ned på förvaltningen. Möjligen kan utvecklingsledare bli någon form av expert som kan vara en resurs för enheten. Likvärdighet är inget annat än att varje enhet ska vara mål- och resultatstyrd på sitt sätt bara man uppfyller fastställda nationella mål.

    Kommunala mål har inget i skolan att göra sedan den 1 juli 2011 (4 kap 5 §).

    Kommunernas kunskaper om den nya skolvärlden verkar minst sakt rudimentär när det gäller nya skollagen och läroplanerna. Kanske de skulle ta och läsa min bok ”Från skollag till vardagsarbete” så de får ordning på befälsordningen och vem som gör vad.

  5. Ett grundläggande problem är väl att det som av vissa ”marknadsfördes” som en decenteraliseringsreform för många lärare uppfattades som det motsatta. SÖ med sina pärmar och regleringar i all ära men de flesta lärare kände sig nog mer fria att utforma undervisningen utifrån sina professionella bedömingar på den statliga tiden. (Den tidens arbetstidsreglering bidrog förstås också.) Den nya skollagen är ju ett steg mot att återupprätta det. Sen kan ju kommunera slösa pengar på hur många utvecklingsstrateger som helst om de vill, men som Roger skriver så kan de inte räkna med att lärarna eller rektorerna accepterar deras påbud. Problemet för rektorerna är väl att deras anställning riskerar att sitta löst om de inte inordnar sig i rollen som kommunal mellanchef – och därmed sätter de ofta även sina lärare i knipa i stället för att stöjda med i sin professionalitet.

  6. Det slår mig också att artikeln i vissa bitar skjuter över målet och fångar inte det verkliga problemet.

    För det finns inte två skolaktörer utan en, staten. Nya skollagen är tydlig på att kommunerna bara har ett genomförande ansvar. Det var därför staten gjorde en kringkoppling på huvudmannen och pekar rakt ned på undervisningen. Samtidigt som rektorerna har lagen på sin sida med medföljande delegation av arbetsuppgifter. Här rekommenderar jag Skolinspektionens informationsblad från feb 2012 om hur de talokar rektors ansvar och organisation.

    Den stora bristen i skolan är att undervisningen inte är målstyrd utan bygger på någonslags manbo jambo av mer eller mindre tokiga pedagogiska metoder. Det som genom tiderna fungerat är metoden MAKIS. Den är en bra grund för Skolförordningens krav på strukturerad undervisning.

    Skolans pedagogiska metoder ska drivas fram i pedagogiska drivbänkar baserat på läroplanen Lgr 11s kapitel 2 i ett pedagogiskt samtal mellan rektor och lärare. Huvudmannen har inget med pedagogiken att göra sedan skolplanen skrotades i Skollagen 2010:800.

    Däremot bör huvudmannen ägna sig åt strategiskt beslutsfattande. Var vill kommunen att deras skolor ska befinna sig om tre till fem år. Vilka prioriteringar på resurser och förbättringar ska göras utifrån enhetens behov totalt i kommunen.

    Tittar vi sedan på den kontrollerande myndigheten Skolinspektionen kör man hårt med huvudmännen. Speciellt för att man på huvudmannanivån saknar ett eget systematiskt kvalitetsarbete.

    Anna, terrorvälde har aldrig fungerat. Än mindre att jag som chef ska styra verksamheten med detaljer från toppen. Det är bara bevis på ett inkompetent ledarskap hos skolchefer. En chef som tror sig klara att styra en verksamhet i detalj uppifrån ska nog ta sin Mats ur skolan. Som högsta ansvarig ska du lägga ut ramarna för vart verksamheten ska befinna sig om tre till fem år. Därefter ska du ha uppföljning och utvärdering hur verksamheten går, men det är rektorerna som ska rapportera utvecklingen. Samtidigt bör det hos huvudmannen finnas ett rektorsforum där man utvecklar deras profession. Inte bara ledningsmöten.

    Mycket kan säga, men det viktigast är att du skapar en lärandekultur på varje enhet för att elevresultaten ska stiga. Det är aldrig fel på eleverna utan pedagogiken för att resultat ska nås. Då ska den utgå från de övergirpande elevmålen i Lgr 11.

  7. Bra – och viktig – analys!

    Om jag får föreslå en fortsättning av diskussionen får den gärna beröra hur omöjligt ett alternativ till New Public Management ter sig. Ursprungliga tankar hos Milton Friedman om en effektivisering av också tjänstesamhället utanför näringslivet är nu självklar och ickediskuterad. Därför behövs effektivisering i form av ökad makt åt tjänstemän och kommuner – på som jag förstår det, bekostnad av den enskilde lärarens beslut. Som texten exemplifierar med BFL så är det alltså ett överordnat beslut och inte ett val för läraren. Läraren implementerar BFL på kommunens order. (Jag har inget emot BFL, tvärtom, men intresserar mig mer för maktaspekterna snarare än den rent undervisningsmetodologiska frågan).

    Därför är det så oerhört viktigt att skolan (och skolans resultat) förstås också utifrån vilka som har makt att påverka den. Makten över undervisningsbeslut har alltid varit uppdelad mellan lärare, elever, rektor, skolverk el likn – men en tendens är en ökad skärpning av styrdokumenten och en ökad styrning av lärarens undervisningshandlingar.

    Därför hoppas jag att lärare i framtiden också talar om vem som står som avsändare för beslut som också påverkar undervisningen. Om tjänstemän vill påverka skolan ska också deras inflytande synas tydligt när vi utvärderar skolans resultat.

  8. Visst har Olle Holmberg rätt. Kommunaliseringen stannade vid kommungränsen som Göran Persson varnade för i propositionen som föregick kommunaliseringen.
    Innan nya metoder och olika utvecklingsprojekt hamnat i kommunens påse har de funnits i andra starka skolaktörers säckar. Det är många som vill styra och ställa i skolans värld. När jag läste pedagogik i slutet av 60-talet fanns det ett tiotal professorer i pedagogik. I dag finns det över hundra, som alla vill visa sin legitimitet genom att villigt bistå kommunerna med allehanda forskning.
    Lärarna tillfrågas inte. De sätts på undantag. Lyd och håll tyst. Rektorerna som knappast meriterat sig genom att vara kreativa och duktiga lärare styr med järnhand lärarna med det raffinerade instrumentet individuella löner.
    Kanske var det bättre förr, när lärarna i princip inte kunde avsättas genom att de hade ordinarie tjänster och dessutom tarifflöner. De var fria. Dessutom var de bättre utbildade och vågade utveckla motståndsstrategier när påfunden uppifrån (de fanns även då) blev för tokiga. För detta fick vi adjunkter skäll av politiker t ex Alva Myrdal, professorer t ex Sixten Marklund och läroplansideologer t ex Stellan Arvidsson. Men vi höll stånd och kunde hålla skolan på fötter fram till kommunaliseringen i början av 90-talet.

    Frågan om vem som egentligen – när det kommer till kritan – styr skolan, borde vara en lämplig forskningsuppgift för en samhällsvetenskaplig eller ekonomisk institution – eller varför inte Riksrevisionsverket. Kanske man där kan hitta orsakerna till skolans allt sämre resultat. Dock bör de pedagogiska institutionerna hållas kort. Läs gärna Inger Enkvists utmärkta artikel Pedagogik som politik i Axess nr 8 2012.

  9. ”Mycket kan sägas, men det viktigaste är att du skapar en lärandekultur på varje enhet för att elevresultaten ska stiga. Det är aldrig fel på eleverna utan pedagogiken för att resultat ska nås. Då ska den utgå från de övergripande elevmålen i Lgr 11.”, skriver Roger J Danielsson.

    I detta instämmer jag helt, men jag funderar på slutsatsen att Skollagen är det enda intressanta. Som rektor för en kommunal skola så har man skyldighet att genomföra fattade beslut, även på lokal nivå – och alla vet hur lokalpolitiker vill tycka till och engagera sig i skolan.

    På sätt och vis är det bra med ett intresse för skolan på detta vis, men det blir givetvis svårt ibland att sortera och prioritera mål.

    Där tycker jag att vi rektorer har ett ansvar att samarbeta med varandra för att på så sätt kunna ge huvudmannen ett underlag som systematiskt kan analyseras och sammanställas över tid. I det ingår att som rektor kommunicera när lokalt fattade beslut och skolplaner inkräktar på skollagen. Många gånger går dock uppdragen hand i hand och då är det inte så svårt.

    Jag vet ärligt talat inte vad som är bäst. En centraliserad skola där enheterna trots allt ”gör som de vill” eftersom direktiven därför blir alltför generella, eller en decentraliserad nivå där varje enhet också gör som den vill?

    Jag tror man måste inse att lärande är komplext inte så lättfånget och hur vi än gör så kan vi inte riktigt fånga kunskapen i dess essens. Intressant artikel, fö. Roligt att läsa!

  10. Modellen för decentraliseringen bygger på resultatstyrning som en nödvändig förutsättning. Dessutom på att kommunen, ytterst kommunfullmäktige, har det yttersta ansvaret för att skolan når de uppsatta målen och alla elevers rätt till kunskap garanteras.

    Efter snart tjugo år med det nuvarande styrsystemet är det kanske dags att diskutera skillnaderna mellan modellen och verkligheten.

    I Göteborg t.ex. hävdar det ansvariga kommunalrådet, utan att bli det minsta ifrågasatt, att det yttersta ansvaret för skolan ligger hos de nio stadsdelsnämnderna och tar inget ansvar för en resultatuppföljning som möjliggör resultatstyrning, och därmed utveckling på lokal nivå. Detta är inte unikt, snarare vanligt.

    Att resultatuppföljningen har misslyckats kan väl knappast någon förneka. För den fortsatta diskussionen framstår det snarare som en tankemässig nödvändighet att diskutera varför den delen av reformbesluten inte lyckats.

    Också utifrån den grundläggande demokratiska föreställningen att vi alla lever under lagarna är denna utveckling djupt oroande, eftersom själva demokratifrågan inte väcker någon offentlig diskussion.

    Jan Henning Pettersson

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *

SKOLA OCH SAMHÄLLE

WEBBTIDSKRIFT
ISSN 2001-6727

REDAKTÖRER
Sara Hjelm
Magnus Hultén
Malin Ideland
Anders Jönsson
Björn Kindenberg

E-POST
redaktionen@skolaochsamhalle.se

© COPYRIGHT
Skola och Samhälle

S.O.S. på Twitter