Leif Lewin: New Public Management var ett misstag

New Public Management blev lösningen på en välfärdspolitik som hade gått i baklås. Den var ett misstag, skriver Leif Lewin och pekar på behovet av en ny förvaltningspolitik på skolans område: “Minska styrningen och höj därigenom kvalitén!” (red)

Under åttiotalet drabbades välfärdsstaten i de västerländska demokratierna av växtvärk. Besluten var för centraliserade, byråkratin för stelbent, skatterna för höga. I Storbritannien klagade väljarna över att regeringen tycktes behöva en större stat för att sköta välfärdspolitiken än Churchill hade behövt för att vinna andra världskriget. Den ena konservative premiärministern efter den andre lovade att minska den offentliga sektorn men fick efter en tid resignera. De gjorde en så kallad U-turn och sa att de inte rådde på den starka centralmakten. Men så kom en kvinnlig premiärminister som förklarade att ”The lady is not for turning”. Margaret Thatchers regeringssammanträden var fullkomliga statsvetenskapliga seminarier, där hon övertygade sina medarbetare att det behövdes en ny förvaltningspolitik. Den bok som främst diskuterades var William A. Niskanens Bureaucracy and Representative Government. I den hävdades det att det var ofrånkomligt att byråkratin växte genom vad han kallade myndighetschefernas budgetmaximering. Thatcher bad sina statsråd tänka ut hur man skulle kunna vända på resonemanget och gendriva Niskanens tes.

Så föddes det som statsvetaren Christoffer Hood några år senare skulle döpa till ”New Public Management” med marknaden som föredöme och decentralisering som beslutsmetod.

Sverige var inget undantag. På åttiotalet hade vi samma kris för välfärdsstaten. Och som vanligt tog vi till oss d de nya idéerna mera effektivt och extremt än andra länder. Särskilt drevs idéerna av en rad socialdemokratiska ekonomer med utbildning från Handelshögskolan.

Inom vilken sektor skulle man börja?

Skolan blev det första tillämpningsområdet för New Public Management. Att förbättra skolan genom at decentralisera den och föra ut makten till kommunerna, till medborgarna och till föräldrarna hade varit en gammal socialdemokratisk tanke, som formulerades redan av Tage Erlander när han var ecklesiastikminister på fyrtiotalet. Men den var politisk omöjlig på grund av den borgerliga oppositionen, som ansåg att en kommunalisering av skolan tvärtom skulle leda till en försämring av status, kvalitet och resultat. Erlanders lärjunge Ingvar Carlsson ärvde mästarens förhoppningar men också hans resignation, till dess han i Göran Persson fann en skolminister som kunde göra´t. På ett, får man nog säga, mycket skrupelfritt sätt splittrade Persson motståndet och drev igenom kommunaliseringen den 8 december 1989 med röstsiffrorna 162 (s-vpk) mot 157 (m+fp+c, en centerpartist lade ner sin röst). Nu skulle kvalitén i skolan höjas genom att flera instanser engagerades för undervisningen.

Kärnan i detta beslut var att arbetsgivaransvaret för lärarna gick över från stat till kommun. Ibland talar man om att skolan alltid varit kommunal eller fortfarande styrs av staten. Jag vill därför göra denna precisering av beslutet 1989. Att fixera den beroende variabeln är som bekant det första villkoret för överlevnad vid akademien.

Att makten över skolan nu flyttades över till kommunerna och, efter ett par år genom den borgerliga regeringens friskolereform, till företag, betydde inte att staten fick abdikera, som vi skriver i utredningen (här). Innebörden av New Public Management är att staten ska komma in i efterhand och utvärdera resultatet.

Uttryckt i så få ord som möjligt kan man säga att problemet med kommunaliseringen är att man grovt underskattade kostnaderna för utvärderingen, både de rent ekonomiska och de psykologiska. Den nya förvaltningspolitiken har framkallat vad kollegor i Göteborg kallar Utvärderingsmonstret, och som bland annat beskrivs i Lena Lindgrens text med samma namn:

  • Redovisningsbranschens praxis med tonvikt på ekonomiska och kvantitativa indikatorer kom att penetrera skolans värld
  • En ny mentalitet drog bort uppmärksamheten från skolans pedagogiska kärnområde
  • Lärarna bands till datorn för administration och dokumentation i stället för undervisning
  • Lärarna blev stressade och förlorade sin initiativkraft
  • De ständiga utvärderingarna gjorde att alla blev misstänkta
  • En gäst som oavbrutet kräver förklaringar till varför maten är tillagad på ett visst sätt kommer sannolikt aldrig att bli bjuden igen.

Sammanfattningsvis kan man säga att det inte var politikerna som räddade skolan 1989 utan skolan som räddade politikerna från en välfärdspolitik som hade gått i baklås. Sannolikt var den svenska skolan på toppnivå omkring 1990, och sedan har det som bekant gått utför. De många ”äntligen!” som ropas ut sedan någon månad tillbaka efter senaste PISA har enligt min uppfattning något desperat över sig.

Det var nödvändigt att göra något åt centralstyrningen på åttiotalet. Ingen älskade Skolöverstyrelsen. Men New Public Management var ett misstag, som vi nu får känna av också inom andra sektorer, där samma misstag upprepas. Det är dags för en ny förvaltningspolitik som tar fasta på decentralieringsidén men samtidigt respektertar professionalismen hos dem, som ska implementera reformen.

Ett första steg mot förbättring i politiken är i allmänhet att man erkänner målkonflikter. Det vore en välsignelse om politikerna erkände att det råder en målkonflikt mellan deras styrningsambitioner och lärarnas uppgift att undervisa. För att i bästa ESO-anda spetsa till det och utmana vår värd denna eftermiddag, finansdepartementet, som – jämte föräldrarna – ytterst ligger bakom alla de krav på information som ställs på lärarna: minska styrningen och höj därigenom kvalitén!

(Anförande av Leif Lewin vid ett seminarium arrangerat av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – ESO – den 12 januari i år. Seminariet finns dokumenterat här. Läs även Malin Idelands notis om seminariet, “Hur går vi vidare efter ett positivt (?) PISA-resultat?“)

 

9 kommentarer till “Leif Lewin: New Public Management var ett misstag

  1. Leif Lewin gör på ett balanserat sätt beskrivning över vad som gick snett i skiftet mellan en regel- och ekonomistyrd skola till den numera mål- och resultatstyrd skola. Felet som gjordes 1994 när Lpo 94 sattes i sjön var att den inte fick någon effekt eftersom varken huvudmän, rektorer eller lärare hade en aning om vad det innebar med mål- och resultatstyrning.

    Utan kunskap hos professionen kan det inte bli annat än fel. Lika mycket som staten abdikerade från sin styrning. Skolverket sa inte ett pip om hur det var tänkt. Det fick vara och en göra efter bästa fattig förmåga. Givet då att NPM kom och den S-ledda regering i slutet på 1990-talet började snegla på hur näringslivet arbetade med kvalitetsutvärderingar. Har för mig att min kollega, tillika gammal skolfux, berättade att det bildades ett kvalitetsinstitut som en del av den begynnande utbildningsinspektionen.

    Till detta ska läggas kommunernas strävan efter en budget i balans och den övertippning som gjordes under 1990-talskrisen mot tuffare ekonomistyrning. Ett problem som fortfarande styr budgetarbetet i skolan och är den sista resten i det kommunala självstyret. Med skollagen (2010:800) stramades speciallagen upp när det gäller undervisningen. Oavsett driftsform är det statens som styr undervisningen via läroplanerna direkt mot förskollärare och lärare där undervisningen ska vara en målstyrd process. Huvudmännen har bara ansvar för utbildningen = verksamheten. Det innebär att det kommunala självstyret bara ligger kvar på finansieringen. Det senare föreslog Skolkommissionen i sitt delbetänkande att återföras till staten.

    Frågan är viktig att diskutera och vad en professionell styrning ska platsa i en demokratisk politisk organisation som skolan är.

  2. Särskilt det Lewin tar upp om målkonflikten mellan statens styrambitioner och lärarnas undervisning i skolan är värt en folkbildningsinsats. Den rör då både vilka villkor som behöver råda på skolor för att lärare ska kunna göra ett bra jobb, och vad politik är, vad den gör och hur den skulle kunna göra.

  3. Mycket kan sägas om orsakerna till dagens situation på utbildningsområdet när det gäller framför allt grundskolan. Den förändring som oftast lyfts fram som orsaken till allt ont är den så kallade “kommunaliseringen”. Lewin skriver att kärnan i beslutet som föregick denna förändring var att arbetsgivaransvaret gick över till kommunerna. Förmodligen vet Lewin att arbetsgivaransvaret även före 1989 låg hos kommunerna. Grundskollärarna var anställda av kommunerna – endast löneregleringen avgjordes i förhandlingar med staten. Det som hände 1989 var att förhandlingsansvaret för lärarnas löner övergick från Statens Arbetsgivarverk till Kommunförbundet.

    En av förutsättningarna för att Lärarförbundet (då Svenska Fackläkarförbundet och Sveriges Lärarförbund) skulle ställa sig positiva till förändringen var att statsbidragen fortfarande skulle vara öronmärkta för skolan. Men det dröjde inte länge förrän detta statsbidrag kom att läggas i den stora påsen av statsbidrag till kommunerna. Därefter gjordes en mycket anmärkningsvärd och ödesdiger förändring av bidragsfördelningen – den sk elevpengen. Elevpengen och det fria skolvalet (i en miljö av NPM) är den mix som förorsakat många av de problem vi ser i grund- och gymnasieskolan idag. I övrigt håller jag med om det mesta som Lewin skriver om NPM.

  4. Leif Lewins akademiska bakgrund märks tydligt i hans kommentarer. Det som var viktigast för Tage Erlander när han skrev direktiven för 1946 års Skolkommission var inte vem som skulle vara huvudman, staten eller kommunerna. Det var att få en gemensam skola för alla med en värdegrund som byggde på demokrati. Dåtidens realskola liksom gymnasieskolan och universiteten hade ett pedagogiskt arv från Martin Luther “lilla katekes” och dess auktoritära människosyn och kunskapssyn, helt motsatt ett demokratiskt synsätt och som dåtidens folkskola även byggde på. Detta blev sedan riksdagsbeslutet 1962 när den nioåriga grundskolan inrättades. Samtidigtbeslöts att realskolan skulle avvecklas under en tioårsperiod. Beslutet att få en medborgarskola för alla, byggd på demokratisk fostran hade föregåtts av en försöksverksamhet i form av en utbyggd folkskola undr1950-talet. Akademikerna kallade den progressiva pedagogiken som var grunden vid skolans demokratiska fostran för “flum” vid den debatt i speciellt DN och Aftonbladet som fördes inför riksdagsbesluten inför en utvecklad läroplan för grundskolan där det slutgiltiga beslutet togs av riksdagen 1980 med framför allt moderaten Britt Mogård i spetsen i skolans uppdrag att ge demokratisk fostran. När socialdemokraterna återkom till regeringsmakten hösten 1982 ändrades grundskolans uppgift att ge bildning för samhällsutveckling. Istället prioriterades akademiska ämneskunskaper inför fortsatt skolgång i en akademiskt ämnesinriktad gymnasieskola, precis som i den gamla realskolan och i enlighet med vad ledande akademiker ansåg. Den progressiva pedagogiken, som innebar en demokratisk fostran ifrågasattes av pedagogiska forskare. Genom denna förändring av Tage Erlander intentioner att ge en demokratisk fostran lades grunden för en senare försämring av grundskola både kunskapsmässigt och när det gäller arbetsmiljö för både elever och lärare. Sedan kom nya beslut som ökade försämringen. Men akademikerna hade vunnit samtidigt som både den pedagogiska utvecklingen för de yngre barnen liksom den förberedande yrkesutbildningen inom gymnasieskolan uteblev. Skolan akademiserades istället för att vara det Olof Palme ansåg under 1970-telnet:” Spetsen på en pil riktad mot framtiden”!

  5. Givande läsning inkl kommentarer. Leif Lewins lösning är “minska styrningen och höj därigenom kvalitén!” men då förbiser han att för verksamhet utanför den kommunala organisationen (privata företag) och med annat syfte (vinstmaximering) måste omfattande uppföljning göras för att eventuellt ha en chans att veta att man får vad man betalar för. Att peka på omöjligheten att kombinera skomarknad och en skola av jämn och hög kvalitet skulle kanske ge dålig stämning på ett ESO-seminarium. Se t.ex.: http://www.gp.se/nyheter/debatt/konkurrensen-om-eleverna-splittrar-samhället-1.3929937

  6. Nej, New Public Management (NPM) var inget misstag, varken i skolan eller i resten av den offentliga sektorn där det nu genomförts i stort sett överallt. Redan i mitten av 1980-talet genomfördes en testomgång i arbetsmarknadsutbildningen (AMU), idag Lernia AB.
    “Vilket är viktigast, att kurserna har bra kvalitet eller att de är lönsamma?” fick mina chockerade kollegor och jag höra på studiedagen en lördag, då ingen ledighet beviljades. Svaret levererades i en braskande rubrik i tidningen Arbetet av AMU-chefen Berit Rollén: ”Nu gäller det att tjäna stålar”. Kvaliteten på undervisningen intresserade inte det nyliberala gäng som startade bolagiseringen av arbetsmarknadsutbildningen för att förbereda utförsäljning.
    Därför upprättades ett internt köp- och säljsystem. Alla möjliga små tjänster som man förut gjort bara för att verksamheten skulle bli så bra som möjligt, skulle förses med prislapp och bokföras på olika konton. I stället för ett naturligt samarbete där alla hjälptes åt att göra verksamheten så bra som möjligt, infördes ett moment av konkurrens, där det gällde att få så bra balans som möjligt i sin egen lilla avdelnings budget, oavsett om det innebar något negativt för verksamheten i sin helhet.
    Kunskap skulle portioneras ut i moduler. Ingen elev skulle lära sig mer än ett minimum av vad som behövdes för att få jobb. Allmänna ämnen slängdes ut. Allmänbildning betraktades som ett skämt. Inte ens bredd i yrkesutbildningen var intressant.
    Det var 1986 som nyliberalismen invaderade arbetsmarknadsutbildningen med hela det ideologiska kittet, t.ex. interndebitering, individuella löner och förtrycket av dem som ville diskutera verksamhetens kvalitet på ett konkret plan. Alla försök att ifrågasätta ströps genom att den som ifrågasatte kallades förändringsobenägen. Den konkreta verkligheten, sakfrågorna hade inte någon betydelse. Det gällde att anpassa verkligheten till ideologin i stället för tvärtom, ungefär som när Askungens systrar skar av sig hälar och tår för att få ner sina fötter i skon.
    Ett annat utmärkande drag var fetischismen. På AMU tog det sig uttryck i att man, samtidigt som man snålade in på viktiga saker och avskedade folk under förevändning att man måste vara effektiv och spara pengar, såg det som absolut nödvändigt att slänga ut massor av pengar på att skaffa en ny dyr logotype. Som genom ett trollslag fanns denna logotype plötsligt på paraplyer, pennor, skjortor, ja, gud vet allt, som delades ut till höger och vänster. Det var som om de besatt en magisk kraft som skulle kunna ersätta den positiva anda som de rev ner.
    AMU satte också upp reklamskyltar på engelska fotbollsarenor och gjorde en broschyr med stora tjusiga färgbilder på idrottsmän. Hade det inte stått AMU på sista sidan hade arbetsförmedlarna säkert inte förstått varifrån den kom.
    För att bli riktigt företagsmässigt anpassat skulle man kasta ut gamla (= 2-3 år) möbler som hade felet att inte vara tillräckligt lyxiga men annars varken var nötta eller slitna. Det var företagen AMU skulle satsa på. Tjusiga kurser med lyxiga möbler och luncher med hummer och oxfilé skulle dra in storkovan.
    Det starka betonandet av lönsamhetstänkandet avspeglade sig i synen på eleverna. Vanliga arbetslösa svenskar betraktades inte som lönsamma. Det gjorde inte heller invandrare som jag undervisade. Den effektiva SFI-undervisningen som kombinerades med stöd från arbetsförmedlare lades ner.
    Vi lärare betraktades som värdelösa och utbytbara. Det underströks ytterligare av de individuella lönerna. De som var bäst på att skryta och fjäska fick de högsta lönerna. Det intrigerande som följde gjorde verkligen arbetsplatsen otrevlig. Idag ser vi den senaste formen av individuella löner, det s.k. lärarlyftet, få förskräckande konsekvenser. Att facken har gått med på det är en skandal utan like, men inte förvånande. Trots att fackföreningarna en gång skapades för att man var starkare gemensamt, är inga svenska fackföreningar idag motståndare till individuella löner.
    För 30 år sedan förstod vi inte att vi mötte ett mycket större projekt, en nyliberal affärsplan för den offentliga sektorn med syfte att omvandla hela samhället, ja, alla sociala relationer till en marknad. Vi förstod inte att NPM bara var en del i en enorm offensiv som skedde på många olika plan t.ex. avreglering av banker och valutahandel, ändringar av skatte- och pensionssystem. Det var många förändringar som inte verkade så stora i sig, men som tillsammans syftade till att omvandla samhället i grunden och att minska demokratiskt inflytande över samhällsutvecklingen.

    • Mycket bra sammanfattning av utvecklingen sedan NPM:s intrång kopplat till marknadiseringen och det fria skolvalet. Jag tänkte kommentera följande du skrev om att redan på 80-talet “Ingen elev skulle lära sig mer än ett minimum av vad som behövdes för att få jobb. Allmänna ämnen slängdes ut. Allmänbildning betraktades som ett skämt. Inte ens bredd i yrkesutbildningen var intressant.” Intressant nog har begreppet bildning återkommit i utbildningspolitisk retorik när bildningskommunerna ska profilera sig. Men det är bara kjesarens kläder och spel för gallerierna. Den egentliga kunskapssyn som råder idag inom utbildningsnämnderna, och utifrån vilken nämnderna försöker organisera skolans praktik, handlar om fakta överföring och förmåga uppvisning (se Carlgren för längre diskussion). Enligt en utvecklingsledare jag har intervjuat argumenteras det att elverna måste får mer praktisk kunskap om hur de ska hantera nya kunskaper. Denna typ av kunskap ställs i motsatsförhållande till “intellektuell” kunskap och “yrkeselever” ska inte förväntas skriva “vetenskapliga rapporter”. Med andra ska inte någon vetenskaplig kunnande, och allt som det innebär gällande kritiskt tänkande, djup förståelse för fenomen och samband, förväntas i dagens “bildningsskola”. Vad det gäller en tidigare ståndpunkt i flödet om akademiseringen, tolkar jag det som så att akademiseringen betyder någon form av avprofessionaliseringen av lärarkåren då pedagogisk forskning, i enlighet med marknadstänk under NPM effektiviseriingsmodell, kan levereras till alla skolor för att reproduceras i klassrummet. Problemet är att detta INTE handlar om att utveckla lärarnas vetenskaplig förmåga, utan snarare sälja den senaste pedagogiska trend.

  7. Var rektor i Strängnäs när den s k kommunaliseringen infördes och skolan skulle bli mål- och resultatstyrd, eller utryckt på Lewins sätt; När New Public Management infördes.

    För mig som jobbade praktiskt stod målstyrning för den politiska styrningen av skolan – finns i skollag och förordning och ska förverkligas i skolan – medan resultatstyrningen var och är den professionella styrningen i skolan. Den har inte politikerna med att göra. För mig var den mitt redskap för att se att min skola var på rätt väg. Med andra ord hade den med skolans arbete, den pedagogik, metodik och praktik, inte dess ekonomi att göra.

    Jo, jag vet att mål- och resultatstyrningen som modell hämtades från näringslivet och att resultatet handlade om vinst och kvantitet. Men jag var vare sig politiker, byråkrat eller skolforskare. Istället tolkade jag det som att ambitionen måste vara att om möjligt hålla den budget politikerna la fast, men viktigast var att alla elever fick de kunskaper och kompetens de har rätt till. Fick de inte det skulle politikerna underrättas och vidta åtgärder. Det är ju de som har det yttersta ansvaret för att skolan kan ge eleverna det.

    Det handlade alltså om professionalism och kvalitet. Redan då i början av 90-talet ansåg jag precis som Lewin gör att skolans professionella styrning och ledning är just skolans.

    Sen har jag fortsatt att tänka i de banorna. Det handlar inte i första hand om kvantitet, att ha koll på betygsgenomsnitt, PISA- och NP-resultat, andel gymnasiebehöriga, antal lärare per 100 elever etc. Det handlar om kvalitet, att ha koll på vilken kompetens skolan tillför eleverna.

    Man måste från förskoleklass till åtminstone åk nio följa hur varje elevs förmåga att ta till sig och ge ifrån sig ett skrivet budskap samt förmåga att använda och hantera de faktakunskaper de erövrat.

    Jag efterlyser alltså vad jag vill kalla utvecklingsresultat som bygger på lärares professionella och kvalitativa bedömning. All bedömning är kvalitativ. Men dessa utvecklingsresultat ska inte vara istället för utan ett komplement till de kvantitativa slutresultat som används idag för att beskriva skolans resultat. På så sätt får skolan (och skolhuvudmannen) det redskap som behövs för att se att verksamheten är effektiv i förhållande till målen och kunskapskraven. Och förmodligen kommer slutresultaten att visa att skolan lyckas bättre och bättre.

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *

SKOLA OCH SAMHÄLLE

WEBBTIDSKRIFT
ISSN 2001-6727

REDAKTÖRER
Sara Hjelm
Magnus Hultén
Malin Ideland
Anders Jönsson
Björn Kindenberg

E-POST
redaktionen@skolaochsamhalle.se

© COPYRIGHT
Skola och Samhälle

S.O.S. på Twitter