Ingrid Carlgren: Den statliga företagiseringen

Kritiken av marknadisering och vinstdrivande skolkoncerner är viktig – men glöm inte bort den förödande NPM-styrningen, skriver Ingrid Carlgren, som vill stärka professionerna och det professionella omdömet liksom elevers och föräldrars inflytande över skolornas utveckling. (red.)

Problemen med skolans arbetsmiljö har återkommande uppmärksammats de senaste åren. Lärare och rektorer är alltmer pressade av krav på dokumentation och redovisning som tar kraft från den egentliga verksamheten. Jag läste nyligen om en intervju med lärare som längtar tillbaka till hur det var innan kommunaliseringen för 30 år sedan och därför vill att skolan ska förstatligas. Som om det var kommunaliseringen som är orsaken till den ökande dokumentationsbördan och den alltmer pressade arbetsmiljön.

Jag tror inte de är ensamma i att tro på att ett förstatligande skulle vara en väg bort från det granskningssamhälle som vuxit fram i kölvattnet av NPM (New Public Management).  Att förstatligande skulle vara ett sätt att få tillbaka en skola som ägnar sig åt det som skolan är till för, istället för att dokumentera och visa upp en rad aspekter med ofta tveksam koppling till kärnverksamheten. Det är en märklig förhoppning med tanke på vad vi hittills har sett av en ökad statlig styrning av skolan. Denna tycks snarare förstärka än försvaga NPM-styrningen. Vi har skolmyndigheter som i allt större utsträckning såväl ger råd och föreskrifter som granskar och följer upp verksamheterna. En allt större del av våra skatter går till den administrativa överbyggnaden.

När Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna lades ner för 30 år sedan, var motiveringen bl.a. att SÖ hade vuxit till en alltför stor centralbyråkratisk koloss (en del av den så kallade ofantliga sektorn). De 700 tjänstemännen sparkades och istället inrättades Statens Skolverk och Statens Institut för Handikappfrågor med ca 350 anställda. Idag är antalet anställda på Skolverket närmare 800. Därtill kommer Skolinspektionen med ca 400 anställda och den Specialpedagogiska myndigheten med mer än 1200 anställda. Dagens administrativa apparat överstiger alltså vida det som för 30 år sedan beskrevs som ”en koloss av onödiga pappersvändare” (Hjort, 2006, s.102). Med tanke på att syftet med att införa NPM-styrning i skolan var att effektivisera och höja kvaliteten på verksamheten är det bara att konstatera att dessa löften inte har infriats.

Problemet är inte bara kostnaden för den administrativa apparaten som sådan – utan också alla kostnader som den ger upphov till. Alla dessa tjänstemän har uppgifter som i sin tur genererar nya administrativa krav på skolorna. Skolinspektionens granskningar äter sig in i skolans verksamheter genom att resurser måste användas till att för- och efterarbeta granskningarna. Skolorna tvingas lägga alltmer resurser på att tala om och skriva om det som görs istället för att se till att det blir gjort. 2016 gjorde Forssell & Ivarsson Westerberg en uppskattning av hur mycket resurser som skolinspektionens granskningar slukar. Utöver de 400 miljoner som Skolinspektionen som sådan kostade, tillkom ca 600 miljoner i kostnader som tas från skolorna och deras verksamheter. Den sammanlagda kostnaden på 1 miljard motsvarade då kostnaderna för ca 1000 lärartjänster.

En annan konsekvens är att granskningarna påverkar och styr verksamheternas inriktning och innehåll (vilket förstås är syftet med det hela).  Om det var så att detta ledde till en bättre skola skulle det kanske vara värt pengarna. Det finns dock inte mycket som talar för det. Eftersom det som granskas måste förtydligas och beskrivas, kan granskningen aldrig gälla verksamheten som helhet i relation till det som är dess ändamål. Granskningens måttstockar bestämmer vad som lyfts fram. I denna så kallade kvalitetssäkring framstår koncernskolor med lägre lärartäthet och motiverade elever som visar ”bra kunskapsresultat” som lika bra, om inte bättre, än små skolor med fler lärare som arbetar med att skapa en god helhetsmiljö för elevernas utveckling.

Trots att kritiken mot NPM varit omfattande så har den för skolans del främst handlat om marknadisering (konkurrensutsättning, effektivisering, privatisering, valfrihet, vinstutdelning) medan den del inom samlingsbegreppet NPM som ibland kallas företagisering, dvs införandet av företagsliknande sätt att organisera och leda verksamheterna, inte har uppmärksammats på samma sätt. Denna managementdel av NPM handlar om mål- och resultatstyrning, fokus på resultatenheter och kostnadskontroll, kvalitetssäkringssystem och ett starkt och professionellt chefskap (”den starka styrkedjan”). I en rad utredningar läggs förslag om hur en ökad statlig styrning kan förbättra skolornas verksamheter vilket leder till nya måttstockar för att bedöma dessa, vilket i sin tur ger upphov till ytterligare krav på dokumentation – som i sin tur tar resurser från undervisningen samtidigt som det bidrar till att styra skolornas verksamheter bort från sina ändamål.

Så – tvärtemot Socialdemokraternas vilja att återge professionerna möjligheterna att använda sitt professionella omdöme och utveckla en ”Ny styrning bortom New Public Management” (23 oktober 2014) och den förra regeringens strävan att utveckla nya styrmodeller för den offentligt finansierade verksamheten (jfr prop. 2014/15:1: 53) har en rad utredningar landat i förslag som präglas av NPM-tänkande.

Skolkommissionen angav tonen. Trots att Skolkommissionen talade om den viktiga tilliten till lärarprofessionen är den i sina förslag fånge inom en ram av marknadsekonomisk styrning där kvalitet ska beordras fram. I en delrapport föreslås uppföljningsbara nationella målsättningar för att uppfylla målen i skolans styrdokument. Så ska t.ex. andelen elever med svaga kunskaper minska och andelen med goda kunskaper öka. Målsättningar för detta formuleras kvantitativt i femårsintervall för olika kunskapsområden.

Med utgångspunkt i Skolkommissionens förslag har skolmyndigheterna fått i uppdrag att börja konkretisera delmål och indikatorer för att kunna ”mäta” utvecklingen men också för att driva den framåt. I sin redovisning av uppdraget beskrivs nationella målsättningar, delmål, indikatorer och framgångsfaktorer som är avsedda att kunna användas i huvudmännens, förskolornas och skolornas så kallade kvalitetsarbete.

Ett exempel på ett delmål är att ”Eleverna ska i högre utsträckning ges den ledning, stimulans och det stöd de behöver för att kunna nå så långt som möjligt i sin utveckling och sitt lärande.” Detta ska mätas genom:

1. a) elevers och lärares uppfattning om ledning och stimulans utifrån elevens behov,
2. b) elevers och lärares uppfattning om stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd utifrån elevens behov, samt
3. c) elevernas måluppfyllelse relaterad till förekomsten av åtgärdsprogram

Två av de tre punkterna handlar alltså om ”kundnöjdhet” och den tredje om att följa upp ett formulerat åtgärdsprogram. Ett exempel på en framgångsfaktor för skolans utveckling beskrivs som:

Lärare och förskollärare deltar aktivt i det systematiska kvalitetsarbetet och använder den kunskap om utvecklingsbehov som framkommit av uppföljning och analys för en systematisk och kontinuerlig utveckling av undervisningen.

Det som kallas kvalitetsarbete innebär alltså att lärare och förskollärare ska delta i och arbeta med kundnöjdhet som utgångspunkt för sitt förbättringsarbete. Det är alltså detta som en ökad statlig styrning skulle innebära.

Ett annat exempel på NPM är förslaget till professionsprogram för lärare och rektorer: ”Med undervisningsskickligheten i centrum” (SOU 2018:17). Professionsprogrammet omfattar ett system med så kallade standarder för att bedöma lärarskicklighet och olika kompetensnivåer hos lärare vid sidan av lärarutbildningarna. Dessa standarder ska utvecklas med hjälp av lärarprofessionen. Här ser vi NPM drivet till sin spets. Medarbetarna dras så att säga in i att formulera sin egen övervakning. Efter att lärarna i flera år har slitit med matriser och dokumentation när det gäller elevernas utveckling, kommer detsamma att gälla deras egen utveckling. Från första dagen som lärare kommer de att förväntas rikta blicken mot sitt eget agerande i förhållande till en rad kriterier. Dessutom ska professionsprogrammet läggas utanför akademin vilket innebär ytterligare en försvagning av professionen som istället för att stärka sin akademiska tillhörighet kryper in under statens överrock.

Det är märkligt att inget av lärarförbunden verkar ha något att invända mot att bygga ett professionsprogram vid sidan av akademin. Inom andra professioner är det en självklarhet att knyta den professionella kvalificeringen till akademiska examina – och Bolognaprocessen (som ju Sverige anammat) syftade just till att knyta ihop akademisk meritering med mer kvalificerade arbetsuppgifter. Varför inte istället se till att lärarutbildningarna kan utvecklas till de akademiska professionsutbildningar de borde vara genom att få villkor som liknar andra professionsutbildningar?

Samtidigt som den viktiga kritiken av marknadisering och vinstdrivande skolkoncerner med utländska riskbolag som ägare nu växer, hamnar frågan om styrsystemet i skuggan.  Även om koncernskolorna skulle försvinna är NPM-styrningen förödande för skolans utveckling. Det konstiga är att kritiken mot detta har tystnat. Det tycks som om det enda resultatet av tillitsreformen blev att ”mjuka till” mål- och resultatstyrningen. Tillitsbegreppet har kidnappats och integrerats i NPM; nya tillitskonsulter kan predika tillit som vägen till de förväntade målen (inklusive formulering av tillitsmål).

Det är 30 år sedan länsskolnämnderna avvecklades tillsammans med Skolöverstyrelsen. Det kan i och för sig finnas legitima skäl att bygga upp dem igen. Men låt oss slippa NPM! Släpp istället fram professionerna och det professionella omdömet liksom elevers och föräldrars inflytande över skolornas utveckling. Det betyder inte att staten ska sluta styra. Men om socialdemokraterna menar allvar med att ”införa en ny styrning i välfärden där professionernas kunnande och yrkesetik blir vägledande.” (Socialdemokraterna 2014) behövs något annat än de förslag som nu håller på att göras till verklighet på departementet och skolmyndigheterna.

Ingrid Carlgren är professor emerita i pedagogik.

Referenser

Anders Forssell & Anders Ivarsson Westerberg (2016) Granskningens (glömda) kostnader. Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 118:1

Hjort, S. (2006) Statens kaka – om nedläggningen av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna. Föreningen för svensk undervisningshistoria, 199.

Regeringens proposition 2014/15:1 – Regeringskansliet

Socialdemokraterna, 2014. ”Ny styrning i välfärden efter New Public Management – Låt proffsen vara proffs”, PM 2014-09-05.

Bildkälla: © Robert Kneschke