Gunnar Berg: Är genomförande av skolreformer verkligen ett tidsproblem?

Att genomföra politiska förändringar i skolan beskrivs ofta som ett tidsproblem. Blir bara tiden tillräckligt lång kommer alla problem att lösa sig. Gunnar Berg ifrågasätter den doktrinen och skriver att det istället ofta är olika intressemotsättningar som bromsar genomförandet av de statliga skolreformerna. (red)

Förre utbildningsministern utlovade att det enligt hans mening nödvändiga paketet av skolförbättrande åtgärder så småningom skulle ge full utdelning, d.v.s. genomföras i praktiken. Att beskriva glappet i skolors arbete mellan vad som enligt statliga utbildningsreformer bör ske och vad som faktiskt sker som ett tidsproblem kan liknas vid ett skolpolitiskt mantra. Det har upprepats av samtliga regimer under efterkrigstiden och Jan Björklunds favoritmetafor för att åskådliggöra tidsglappet kretsade kring atlantångarens svårigheter att hastigt åstadkomma dramatiska kursändringar. Han lutade sig härvidlag mot utredningen SOU 2013;30, som talande nog har titeln Det tar tid. I denna hävdas att den björklundska skolpolitiken ligger på rätt kurs, men att dess fulla genomslagskraft (i klartext kraftfullt avancemang från PISA-ligans bottenskikt) inträffar först om ett antal år. Men var så säker, den kommer!

Att förklara långsam reformimplementering som ett tidsproblem grundas på föreställningen att om staten trycker på tillräckligt resolut kommer skolans praktik, må vara med tidsmässig eftersläpning, att anpassas till reformintentionerna. Men för att ett minimera tidsglappet krävs att gruset som hindrar maskineriet funktionalitet avlägsnas, och detta förväntas ske genom att lämpliga korrigeringsåtgärder sätts in för att rätta till beteenden som strider mot reformens avsikter. Slutmålet är alltså att uppnå en långtgående harmoni mellan reformintentioner och skolpraktik. Korrigeringsåtgärderna kan vara ”mjuka” och/eller ”hårda”. Exempel på de mjuka är informations- , utbildnings- och utvecklingsaktiviteter. De vilar på föreställningen att tidsglappet beror på att lärare, skolledare m.fl. inte riktigt har tagit till sig – eller förstått – reformens grundintentioner, och att detta problem ska lösas information och utbildning om vad de aktuella reformerna går ut på. Av allt att döma har tron på mjuka insatserna som problemlösande metoder mattats för i dagsläget är åtgärderna för att minska tidsglappet avsevärt hårdare. De tar sig t.ex. uttryck i av skolinspektionens beordrade åtgärdspaket samt hot om vitesföreläggande och i extrema fall om skolnedläggelse.

Denna strategi för implementering av skolreformer kan hänföras till funktionalistisk social ingenjörskonst, och inom ett antal samhällsområden har otvivelaktigt sådana modeller varit framgångsrika för byggandet av den svenska välfärdsstaten och dess institutioner. Men uppenbarligen har dylika tankefigurer knappast varit, eller är, lika lyckosamma för att skapa en funktionell skolinstitution i förhållande till nuvarande eller tidigare statlig styrning. Såväl mjuka som hårda korrigeringsåtgärder har förvisso format skolans yttre ramverk, men någon motsvarande mer genomgripande förändring av det inre arbetet kan knappast konstateras. Skolvardagens och skolans gräsrotsaktörers bångstyrighet visavi de återkommande statliga kraven på rättning i leden är uppenbar.

Ett alternativt synsätt till att betrakta skolreformering som svar på upplevda socialt nödvändiga behov är att lyfta fram implementering av skolreformer som ett intresseproblem. Utgångspunkten är då att samhällets pluralism öppnar för att olika samhälleliga intressegrupper i varierande omfattning (eller inte alls) sluter upp bakom de aktuella reformernas skolideologi och påbjudna verksamhetsriktning. Det finns goda argument för att ett dylikt synsätt är mer fruktbart än det funktionalistiska för att tränga in i problematiken kring skolans reformimplementering. I skolans historiska utveckling kan vi hämta empiri som belyser hur skolans institutionella förändring formats, och i dagsläget formas, i spänningsförhållanden mellan och inom olika intressen och intressegrupper. Detta kan exemplifieras med differentieringsfrågan som sammantagen står för en av mest långdragna intressekonflikterna i svensk skolhistoria. Den handlade under 1900-talets första hälft om parallellskolans vara eller inte vara, och senare om arten och graden av differentiering (tidig, sen eller ingen uppdelning av elever) inom den nyetablerade grundskolan. I dagsläget finns påtagliga avtryck av differentieringsfrågan i t.ex. debatten om fritt skolval och skolans marknadisering. Att vi har två delvis konkurrerande lärarförbund kan i grunden föras tillbaka på intressen som kan hänföras till spänningsförhållanden i differentieringsfrågans kölvatten. Det torde knappast vara en överdrift att hävda att intressekonflikterna i anslutning till differentieringsfrågan egentligen aldrig ha lösts, utan endast nödtorftigt sopats under mattan.

Om det nu är så att det är intressemotsättningar som sätter käppar i hjulet för det praktiska genomförandet av statliga skolreformer hjälper det föga att sätta in korrigeringsmedel. Såväl mjuka som hårda åtgärder av det ovan nämnda slaget framstår i sammanhanget snarare som kontraproduktiva. Hantering (snarare än lösning) av implementeringsproblemet synes istället grundas på att förekommande skolideologiska uppfattningar om vad som bör känneteckna den goda skolan erkänns och görs explicita (”sopas fram”). Detta förutsätter tillgång till mötesplatser för goda argumenterande samtal där skolors gräsrotsaktörer ges möjligheter att lyfta fram och öppet dryfta sina ståndpunkter om skolors vardagsarbete i förhållande till skolans styrning. Inom enskilda skolor kan dylika samtal med fördel ledas av kritiska vänner vars uppgift är att ställa provocerande frågor om skolors vardagsarbete. Att på detta sätt uppnå en total intressegemenskap är inte möjligt och knappast heller önskvärt i ett pluralistiskt samhälle. Syftet med samtalen är snarare att de – trots mer eller mindre utpräglade intressemotsättningar – ska leda till pragmatiska strategier för hur vardagsarbetet inom enskilda skolor kan och bör hanteras i förhållande till rådande lokala förutsättningar. Ett tillvägagångssätt av detta slag ligger dessutom väl i linje med skolans demokratimål och god förhandlingskultur i den svenska och nordiska modellens anda.

Som i alla sammanhang där konflikthantering står i förgrunden är förutsättningen för att en strategi av det nämnda slaget ska kunna förverkligas att parterna respekterar och har förståelse för varandras mer eller mindre motstridande intressen och argument. Med statsvetaren Chantal Mouffe kan sägas att det här är fråga om intressen av agonistisk (parterna är meningsmotståndare) och inte av antagonistisk (parterna är fiender) art. En ytterligare förutsättning för konflikthantering med agonistiska förtecken är att de styrande reformintentionerna medger och tillåter ett frirum för gräsrotsaktörernas egna och självständiga handlingar. De argumenterande samtalen ska utmynna i ett svar på frågan hur frirummet i åtminstone tentativt kan användas och hanteras i operativ mening. Först när detta resultat har uppnåtts kan de samtalsförande parterna tillåtas att skicka ut vit rök och bli utsläppta från sina mötesplatser.

I Finland har man av allt att döma lyckats väl med skapa en långtgående intressegemenskap mellan skolpolitik och skolprofession. Denna gemenskap är grogrunden till skolans höga legitimitet i det finska samhället och innebär i praktiken att några avancerade korrigeringsåtgärder, som t.ex. skolinspektion, inte behövs. Vårdnadshavare lämnar med förtroende sina barn till skolan, och skolan som institution lever i sin verksamhet uppenbarligen i allt väsentligt upp till detta förtroende. Men varför har den finska skolan lyckats med något som den svenska skolan har så besvärligt att hantera? En del av förklaringen bottnar säkert i den finländska konsensuskulturen som har med Finlands historia som utsatt nation och känsligt geopolitiskt läge att göra. Men om vi betraktar den finska skolans samhälleliga legitimitet kan t.ex. noteras att samtidigt som man införde en grundskola av svensk 1980-talsmodell, behölls ett gymnasium som utmynnade i den gamla ärevördiga studentexamen. Såväl intressen som stod bakom ett sammanhållet skolsystem, som värnade om en skola i enlighet med traditionella läroverksideal kom därmed att byggs in i ett och samma skolsystem, och på detta sätt kom olika intressen att rymmas och förenas inom en och samma institutionella ram.

Men frågan om samhällelig legitimitet handlar inte bara om hur kunskaps- och demokratiuppdraget hanteras i skolors vardagsarbete. Väl så väsentligt är att lyfta denna fråga till en samhällelig makronivå. Enligt ekonomhistorikern Douglass C North vilar ett fungerande samhälle på stabila institutioner som ger struktur åt vardagslivet och fungerar som rättesnören för mänsklig samvaro. North hävdar att rättssäkra institutioner är en förutsättning för ett samhälles varaktighet och utveckling över tid; ett samhälles uppgång och fall samvarierar med närvaron respektive frånvaron av bärande institutionella stöttepelare. Skolan som institution utpekas som en av samhällets hörnpelare som utöver sitt kunskapsuppdrag också förväntas fungera som moralisk gränssättare för värden som demokrati, pluralism och kulturarv. Bristen på överensstämmelse mellan skolreformer och faktiskt vardagsarbete innebär att skolan har begränsade förutsättningar för att leva upp till socialt sammanhållande institutionella kriterier av det nämnda slaget. Detta öppnar i sin tur för en frånvaro av samhällelig legitimitet som gör den svenska skolan svag som institution inte bara i förhållande till sina specifika uppdrag, utan också som institutionell samhällelig ryggrad i allmän bemärkelse.

Gunnar Berg

Seniorprofessor i pedagogik vid Mittuniversitetet, Campus Härnösand