Marcus Larsson: Den målstyrda skolan har nått vägs ände

Av det som skulle bli en frihetsreform för lärare och rektorer finns ingenting kvar mer än ett ständigt behov av billigare – men lika bra, helst bättre – undervisningsmetoder. När sådana svårligen står att finna landar de ökade kraven på skolan i knät på lärare och rektorer i form av mer och mer att göra. Det här är vad som skapat den ökade obalansen mellan krav och resurser i skolan, skriver Marcus Larsson (red.).

Skolrelaterade dokument från tidigt nittiotal osar av en uppmuntrande nybyggaranda. Ekonomisk kris tvingade politiker att bryta helt ny mark vad gäller styrningen av utbildningsväsendet. Konkurrens mellan skolor enligt marknadsprinciper, fokus på budget i balans trots inbyggda effektiviseringskrav och målstyrda – istället för regelstyrda – processer skulle skapa en ständigt billigare men bättre skola.

Så här i efterhand kan man konstatera att det inte blev så, men det är såklart orättvist att döma den tidens beslutsfattare utifrån dagens erfarenheter av trettio år med New Public Management-styrning (NPM) av skolan. De ville nog väl, men det blev inte bra. Andra regler gäller förstås för att utvärdera dagens politiker – som fortsätter med något som bevisligen inte fungerar.

De senaste åren har både politikers krav på ständiga effektiviseringar i budget och marknadsskolans brister getts allt mer uppmärksamhet i skoldebatten. Men de här två fenomenen bör inte behandlas separat från varandra och inte heller utan att inkludera den politiska målstyrningen av skolan. De är tre bärande delar av ett synsätt på vad som skapar god undervisning som visat sig vara fullständigt förödande för elever och lärare.

Vi vet att lärares arbetsmiljö försämrats sedan nittiotalet och att den arbetsrelaterade ohälsan ökat hos skolans yrkesgrupper. Vi vet att åttondeklassarnas kunskaper i matematik och naturvetenskap har försämrats sedan nittiotalet. Vi vet att svenska elever läser mindre och mindre. Vi vet att likvärdigheten i hela skolsystemet har minskat. De magiska effekterna av NPM uppstod inte. Nybyggarandan från nittiotalet är borta. Ändå fortsätter politiker på den inslagna vägen.

Det fanns på sätt och vis en sympatisk tanke med att lämna regelstyrningen av skolan och gå över till målstyrning. Politiker vet inte bäst hur undervisning ska genomföras. Den kunskapen finns hos lärare och rektorer. Men det var inte bara regleringen av innehåll och metod som övergavs under nittiotalet utan även regleringen av skolans förutsättningar för att bedriva god undervisning.

Istället för att styrande politiker bestämde vilka villkor som behövde uppfyllas för att lärare skulle kunna undervisa med god kvalitet lämnades den avvägningen helt upp till huvudmännen själva. Politikerna tog ett steg tillbaka och övergick till att försöka styra genom krav på kvalitet, genom att sätta allt högre mål för skolan och genom att granska huvudmännens verksamhet i efterhand och att då kräva förbättringar av kvaliteten, men aldrig av förutsättningarna.

Andra samtida förändringar av skolans styrning innebar en prioritering av effektivisering i budget och att skapa en skolmarknad där kommunala huvudmän och vinstdrivande aktiebolag tävlar med varandra. Huvudmännen fick alltså ansvaret för lärares förutsättningar att göra ett bra jobb, samtidigt som de måste hitta allt billigare arbetsmetoder för att hålla budget och för att vara kostnadseffektiva på skolmarknaden. Det här nya sättet att styra tillät inte regleringar som gjorde det omöjligt för huvudmännen att få ut mer av sina lärare och det var därför som bland annat regleringen av lärares undervisningstid (USK:en) togs bort.

Här upphör det sympatiska i målstyrningen och blir istället ett sätt för politiker och företagsledningar att trycka ner ansvaret för allt orimligare arbetsvillkor på rektorer och lärare. Den skolpengsfinansierade skolmarknaden skiljer sig nämligen från andra marknader på några avgörande sätt. Den för budget i balans och vinstmarginal mest betydelsefulla skillnaden är att ökad kvalitet inte kan användas för att motivera ökat pris på “tjänsten” undervisning. Samhället betalar inte mer om undervisningen blir bättre. Skolpengen är ju redan fastställd. De pedagogiska styrsignalerna i en NPM-styrd skolverksamhet är alltså tydliga: nya arbetsmetoder måste alltid måste vara billigare, de kan inte vara dyrare men bättre. Det kvittar att samhället skulle tjäna i andra led på en allt bättre utbildad befolkning, all utveckling i skolan måste underordna sig kravet på budget i balans och på aktiebolagens vinstkrav.

Självklart har det här lett till konsekvenser ute i landets skolor. Lärares undervisningstid har ökat med ca 10 % sedan den reglerade undervisningstiden togs bort. Lärares resurser för att köpa läromedel ligger på en nivå som i princip alla är överens om inte är tillräcklig. En statlig utredning föreslår reglering av tillgången till skolbibliotek eftersom kvaliteten och tillgången till skolbibliotek har blivit för dålig. En annan statlig utredning vill garantera en miniminivå för elevhälsa baserat på samma typ av argumentation.

Såväl Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) som Friskolornas Riksförbund motsätter sig regleringar av skolan i sina remissvar till utredningarna (remissvar om skolbibliotek och elevhälsa). De försvarar huvudmännens rätt att bestämma sina medarbetares arbetsvillkor, för att nå effektivisering och för att göra vinst. Och rikspolitiker tycks ha samma uppfattning om regleringar. I Agendas direktsända debatt om skolan var alla politiker överens om att det är bra med mindre klasser, men ingen av deltagarna i debatten ville sätta politiska regleringar för klasstorlekar.

Målstyrningen av skolans förutsättningar har flyttat ansvaret för lärares arbetsvillkor från politiker, ut till skolornas huvudmän. Av det som skulle bli en frihetsreform för lärare och rektorer finns ingenting kvar mer än ett ständigt behov av billigare – men lika bra, helst bättre – undervisningsmetoder. När sådana svårligen står att finna landar de ökade kraven på skolan i knät på lärare och rektorer i form av mer och mer att göra. Det här är vad som skapat den ökade obalansen mellan krav och resurser i skolan.

Det är lätt att förstå den frustration som många lärare och rektorer känner när de hör politiker säga fina ord om hur skolan borde vara, men hela tiden ser utvecklingen gå i en helt annan riktning. Tyvärr så kommer det att fortsätta vara på det sättet så länge skolans förutsättningar inte regleras. Det kommer att stanna vid fina ord eftersom styrsystemet inte tillåter förbättrade arbetsvillkor, eller ens fortsatt lika dåliga. Arbetsvillkoren måste hela tiden försämras, i synnerhet om lärares löner samtidigt ska öka.

Vi som tror att elevernas kunskapsinhämtning gynnas av att lärare och rektorer orkar med sina arbetsuppgifter behöver bli bättre på att uppmärksamma de här bakomliggande orsakerna till att allt fler av skolans medarbetare inte gör det. Det är lockande att falla in i slagord som att politiker måste satsa på skolan eller att skolan ska ha mer resurser, men i praktiken är det inte möjligt att förbättra arbetsvillkoren för lärare och rektorer så länge dessa inte regleras, antingen i lag eller genom avtal.

Huvudmännen måste fråntas sin rätt att minska sina kostnader genom att öka lärares undervisningstid och att lägga på lärare allt fler arbetsuppgifter, och det behövs regler som säkrar elevernas tillgång till bland annat skolbibliotek och elevhälsa. Det räcker inte att samhället tar tillbaka kontrollen från de växande skolkoncernerna, vi måste göra upp med hela New Public Management-styrningen av skolan.

Nittiotalet är sedan länge förbi. Målstyrningen av skolans förutsättningar och av lärares och rektorers arbetsvillkor har nått vägs ände.

Marcus Larsson driver tillsammans med Åsa Plesner Tankesmedjan Balans som granskar hur välfärdens styrning skapar ökad obalans mellan krav och resurser i arbetet. De har bland annat gett ut boken ”De expansiva”, om skolmarknadens vinnare och förlorare, som ger en samlad bild av hur koncernskolor påverkar elever och medarbetare på alla Sveriges skolor.