Per Kornhall: Systemfel i myndighetsstrukturen skapar problem

Uppdelningen i olika myndigheter är ett hinder i arbetet med att vända utvecklingen i skolan, skriver Per Kornhall. (red)

Det finns tydliga och uppenbara brister i styrkedjan och det är också (föga förvånande) vad OECD pekar ut i sin rapport om den svenska skolan. Vad man än tycker om Skolinspektionen och dess verksamhet måste man medge att den är en central (och kostsam) aktör i skolväsendet.

Utbrytandet av inspektionsverksamheten från Skolverket kom till som ett svar på en utredning. Den modell man valde för den svenska inspektionen bygger på den engelska inspektionen Ofsted. På vilken bas vilade då utredningen i detta? Utredningen skriver att:

Eftersom information om systemet i hög grad är tillgängligt på Internet har det varit möjligt för utredningen att ta del av det utan att besöka England. Det innebär dock vissa begränsningar för utredningen att inte ha fått möjlighet att diskutera och studera verksamheten på̊ plats (1).

Det svenska inpesktionssystemet bygger alltså på en utredning som inte hade tid och resurser att åka till England (en inspektion som för övrigt fått skarp kritik (2)). När Skolinspektionen varit i gång i tio år frågar sig samme utredare om ”skolinspektion bidragit till förbättrade skolresultat?”(3). Det svar han själv ger är att det inte har gett det resultat man tänkte sig. Hela konstruktionen med en separat inspektion vilar på ett antagande om att en tillsynsmyndighet inte ska ansvara för utvecklingsinsatser som den senare kan komma att ha tillsyn över.

Men vem har sagt att det är så? Läser man till exempel Kusek & Rist (4) som har en bred internationell erfarenhet av resultatstyrning av offentlig verksamhet ser man det motsatta. De skriver att det måste vara ett och samma organ som är ansvarigt för både utvärdering, aktiviteter och resursallokering för att ett system ska fungera. I Sverige har vi plottrat bort allt detta på olika instanser. Den som inspekterar har ingen möjlighet att göra förändringar. Inspektionen var länge av sin myndighetsinstruktion till och med förhindrad att ens föreslå sådana. Det finns ingen direkt koppling mellan inspektioner och åtgärder.

Den myndighet som har ansvar för att överse och analysera skolsystemet som helhet är Skolverket. Men vem bryr sig om vad de säger? De har under mängder av år pekat på till exempel sjunkande kunskapsnivåer och på dålig utbildning av fritidspersonal. För två år sedan sade de att det krävdes ”krafttag” för att komma tillrätta med den minskade likvärdigheten. Men vem bryr sig? De ropar i öknen. Det finns ingen koppling mellan analys, utvärdering och makt att förändra. Myndigheten ställer sig nästan på knäna och ber om att få bli lyssnad på. OECD skrev:

Flera utmaningar återstår, bland annat bristande samstämmighet i Sveriges reformansträngningar, variabel kapacitet på lokal nivå beroende på storleken av kommuner, en obalans i ansvarighet och lokalt självstyre, en brist på tydlighet i ansvarsförhållanden och olika tolkningar av prioriteringar på olika administrativa nivåer. (5).

Jag har själv en viss insyn. Jag gjorde ett jobb åt en internationell organisation där jag fick i uppdrag att fråga olika instanser i det svenska skolsystemet om hur styrkedjan fungerade. Det ärligaste svaret fick jag från Riksrevisionen vars representant var rakt på sak och sade vad nu OECD också säger (hos de andra myndigheterna fanns en påtaglig ängslighet att berätta vad de tyckte).

Vi brukar skryta med vår konsensuskultur och det är också den bild omvärlden har av oss. OECD skriver om ”att det är förenligt med Sveriges konsensusbyggande konstruktion att arbeta med utvecklingen av gemensamma riktlinjer och strategier i en starkt decentraliserad modell”. Men – ärligt talat – om man tittar på hur skolpolitik förts verkar detta sedan länge ersatts av en klåfingrig och respektlös maktfullkomlighet kopplad med en brist på ansvarstagande och uppföljning. Vi genomför dramatiska reformer utan att ha pratat ihop oss och utan gedigna utredningar eller utvärderingar.

Nu har vi ett system som befinner sig på glid i en situation skapad av snabba och ogenomtänkta reformer. De två viktigaste, kommunaliseringen och friskolorna bygger på mindre än 40 sidor propositionstext (tillsammans!). Lägg ovanpå det att reformer i princip aldrig följs upp eller utvärderas (7) och oklara ansvarsförhållanden där utvärdering och ansvar plottrats ut på så många händer som möjligt, hamnar vi i en situation som är allvarlig för svensk skola och för demokratin.

När jag läser Kusek & Rist så slås jag av hur långt från deras kunskap om fungerande offentlig verksamhet det svenska skolsystemet ligger. Ett exempel på hur det skulle kunna ha gått till om vi hade levt upp till illusionen om svenskt beslutsfattande finns i lärarlegitimationsreformen. Man kunde, tillsammans med huvudmän och universitet ha satt sig ner och bestämt 1. vad man ville uppnå och 2. utifrån en analys av nuläget 3. diskuterat hur man skulle kunna nå dit – tillsammans. Men nu bestämde staten att alla lärare skulle legitimeras och spelreglerna förändrades dramatiskt för alla lärosäten, huvudmän och lärare. Eftersom staten struntade i nuläget hamnar huvudmännen i en omöjlig situation. De lärare som de skulle behöva för att kunna följa lagen finns inte i ett flertal ämnen.

Vi behöver nog en ny vision för beslutsfattande – ett där politiken inte så hetsigt marknadsför sig – utan där vi söker konsensus och arbetar tillsammans utifrån en analys av nuläge och forskning och där professionerna får en tydlig roll vid både beredning och utförande av beslut.

Det är inte omöjligt. Det är faktiskt helt i linje med vår officiella – och av omvärlden beundrade – självbild.

 

(Per Kornhall, oberoende skolexpert och författare)

 

Källor:

  1. Statens offentliga utredningar (2007) Tydlig och öppen – Förslag till en stärkt skolinspektion. SOU 207:101.
  2. Syal & Adams (2014) Spending watchdog slams inspection regime for English state schools. The Guardian. http://www.theguardian.com/education/2014/oct/30/spending-watchdog-nao-ofsted-education-inspection-english-state-schools
  3. Leif Davidsson (2014) Gör inspektionen nån nytta? Skolledaren. http://www.skolledarna.se/Skolledaren/Artikelarkiv/2014/Gor-inspektionen-nan-nytta/
  4. Kusek & Rist (2004) Ten Steps to a Results–Based Monitoring and Evaluation System. A Handbook for Development Practicioners. Washington DC: The World Bank.
  5. OECD (2015) Improving Education in Sweden. An OECD Perspective Paris: OECD
  6. Maria Jarl (2015) http://www.lararnasnyheter.se/lararnas-tidning/2015/05/20/battre-samarbete-nodvandigt-losa-lararkrisen
  7. Statens offentliga utredningar (2014) Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. SOU 2014:12.

 

5 Comments on “Per Kornhall: Systemfel i myndighetsstrukturen skapar problem

  1. Visst är det en brokig samling myndigheter vi har, och deras inbördes relation är också oklar. Om Skolinspektionen haft som huvudsyfte att utveckla svensk skola skulle vi vid en snabb utvärdering konstatera att myndigheten inte behövs utifrån resultatutvecklingen de senaste 8 åren. Men tittar man istället på det förändrade synsätt som Skolinspektionen bidragit i skolvärlden vad det gäller elevens situation och rätt blir perspektivet ett annat. Långsamt har skolor i allt större utsträckning tagit ett kliv ner från sin piedestal, sitt tidigare tolkningsföreträde och t ex börjat ge elever särskilt stöd utifrån individens behov. Det är en stor och omvälvande förändring av svensk skola.
    Vad det sedan gäller andra perspektiv på statens styrning av skolan blir det svårt med överblicken och myndigheternas kompletterande arbete. Carl Heath pekade förra veckan på att staten numer saknar en strategi för IT inom skolan, det har hamnat mellan stolarna. Skolverket har ett fantastiskt detaljerat regleringsbrev som styr deras handlande som ibland ger effekt, mattelyftet, men i andra fall blir till allmänna råd som du så riktigt påpekar att få lyssnar till. Spännande är att Skolinspektionen som fokuserar mycket på särskilt stöd i mycket saknar upparbetade kanaler med SPSM, myndigheten som kan särskilt stöd på sina fem fingrar. Fram till förr året fanns kallades bara Skolverket för “systermyndighet” med hänvisningar på Skolinspektionens hemsida. SPSM saknade man länk till !?
    Men att Skolinspektionen skulle vara myndigheten att svara för utvecklingen av svenska skolan ställer jag mig starkt tvekande till. Jag saknar positiva exempel på att skolor, eller för den delen företag eller organisationer, som utvecklats utifrån juristernas eller revisorernas perspektiv och engagemang. Jurister och revisorer är bra på att följa upp regelefterlevnad och hitta fel och brister. Att utveckla kräver att man har en uppfattning om framtiden och de utmaningar som den bär med sig. Utveckling förutsätter att man vågar ta ett större grepp än bara följa en regel, ett perspektiv som inte ingår i varken juristens eller revisorns verktygslåda 🙂 Det förutsätter en myndighet med en potens likt Skolinspektionens, men med ett helt annat perspektiv!
    Christian A

  2. Änne ett helt betydelselöst förslag.

    Så länge professionen (= konservativa och bakåtsträvande medhjälpare till att bevara ett förlegat och totalt ineffektivt traditionellt skolsystem) leder skolutvecklingen så blir det ingen sådan.

    Skolfrågan har en enkel och effektiv lösning genom att ersätta lärarna som undervisare med modern teknik.
    Det blir tio gånger bättre och kostar hälften så mycket.

    se http://www.sweducartion.eu

    Lennart Swahn

  3. Man kan alltid kritisera effekten av inspektioner. Oavsett det är genom traditionell revision som Riksrevisionen ägnar sig åt eller Skolinspektionen som har två uppdrag tillsyn och kvalitetsgranskning enligt skollagens 26 kap.

    För att inte bland äpplen och päron som Kornhall gör bör man ha klart för sig att en tillsyn inte är något annat än att se till att skolväsendet följer eller inte följer kraven i styrdokumenten. Främst skollag, skolformsvisa läroplaner och adekvat förordning för skolformen. Därför blir pratet om att höja skolresultaten genom Skolinspektionen helt fel. Ingen myndighet, inte ens Skolverket skulle lyckas. Däremot kan man fundera över effekterna av den kvalitetsgranskning som Skolinspektionen gör. Har de som gör dessa rätt kompetens?

    Problemet i skolsverige och kunskapsresultatet ligger hos skolorna själv. Och som bl a professor Olof Johansson påpekar i sin statliga utredning om rektorer och styrkedjor. Rektorer ägnar sig endast 13 procent av sin tid till pedagogiskt ledarskap. Fast att det är huvuduppdraget enligt skollagen 2 kap 9 §. Utöver detta har huvudmännen inte förstått sin roll att planer, följa upp och utveckla skolan efter behoven hos varje enskild skolenhet. Problemet mynnar ut i att de politiska nämnderna = huvudman inte har kunskap om uppdraget och inte har förmåga att styra skolorna. Liknande problem finns hos styrelser på fristående skolor.

    Problemet är alltså inte statens sätt att granska skolor som inte presterar resultat utan skolornas och dess huvudmäns bristande förmåga att organisera och leda skolan utifrån skolans primära nyttighet att fostra och bilda elever. Åter kanske debatten ska var hur skapar vi ett kvalitetsregister i skolan. Kan Hatties metaanalyser vara intressanta som underlag för ett sådant kvalitetsregister.

    Lite mer om detta här: http://pluraword.blogspot.se/2015/06/evidensbaserad-undervisning.html

  4. Har inget i sak att invända mot Pers inlägg. Det är i stort en bild som jag känner igen. En något naiv eller enkel syn på Skolverkets roll – myndigheten som ingen lyssnar på. Vad har den myndigheten, och MSU under den tiden den myndigheten hade utvecklingsuppdraget, egentligen åstadkommit när det gäller vägledning och stöd? Vad är det för kvalitet i utvecklingsinsatserna? Eller snarare vad har detta haft för betydelse för skolutvecklingen? Frågorna är inte ställda som en kritik mot Skolverket, utan för att visa att vi faktiskt inte vet tillräckligt vare sig Skolinspektionens, MSU:s eller Skolverkets nytta och effekterna av deras myndighetsarbete.

    Inom regeringens förvaltningspolitik ser man nu se över hur staten organiserar sin styrning. Antar att detta innebär en analys av de principer styrningen mer eller mindre medvetet vilar på, avarter som har utvecklats utan att det var meningen, relationen mellan statlig styrning och professioners autonomi. En sådan översyn borde grundas på ett antal ordentligt genomförda genomlysningar (“gedigna utredningar”) av politikområden som varit särskilt utsatta för förändringar, experiment, marknadslösningar eller på annat sätt uppvisar allvarliga problem, ineffektivitet, oklara myndighetsroller och sjunkande legitimitet. Skolsektorns styrning och myndighetsstruktur borde vara given att titta särskilt på som case och underlag inför en omprövad förvaltningspolitik. Kanske också vårdsektorn och integrationspolitiken.

  5. Per må adressera ett institutionellt missförhållande men kritiken blir grund såvida den inte ses i ett sammanhang – ett sammanhang som, menar jag, har betydligt högre förklaringsvärde för frågan gällande svensk skolas tillkortakommanden än än en miss i myndighetsstrukturen. Myndighetsstrukturer är viktiga – men än viktigare är myndighetsregimer – dvs vilka utövar myndighet på området, utifrån vilka utgångspunkter, med vilka medel, med vilka mål i sikte. Perukväldet på Skolverket är menligt för svensk skola – att Skolverkets gd är jurist och ej pedagog är betecknande för detta missförhållande. Skolverk och Skolinspektion förkroppsligar en lång svensk myndighetstradition, kanslisverige, ämbetsmannastaten Sverige. Här sitter jur kand och bedömer exv. ansökningar om legitimation utifrån en mkt illa skriven lagstiftning. Det behövs pedagogiskt ledarskap på Skolverket, ej fler peruker. Pedagogen kan se och bedöma innehållet, peruken blott formen.

Lämna ett svar

Obs! Kommentarer begränsas till 500 tecken (inklusive blanksteg).

Din e-postadress kommer inte publiceras. Obligatoriska fält är märkta *

Din e-postadress behövs för godkänd kommentar. S.O.S. sparar e-postadresser, men vidareförmedlar dem ej. På begäran kan din e-postadress tas bort ur vårt register, varvid kommentar/kommentarer raderas.

SKOLA OCH SAMHÄLLE

WEBBTIDSKRIFT
ISSN 2001-6727

REDAKTÖRER
Magnus Erlandsson
Sara Hjelm
Magnus Hultén
Malin Ideland
Hanna Sjögren
Malin Tväråna

E-POST
redaktionen@skolaochsamhalle.se

© COPYRIGHT
Skola och Samhälle

ISSN 2001-6727

KONTAKTA OSS

    Translate »