Skola och SamhälleSkuggan – Anders Ivarsson Westerberg: Behövs Skolinspektionen?
Skolinspektion ska bidra till att öka skolors kvalitet och främja goda skolresultat. Men Anders Ivarsson Westerberg ifrågasätter om Skolinspektionens verksamhet leder till dessa mål. (red)
Skolinspektion har setts som en viktig del av skolpolitiken för att staten ska försäkra sig om att skolor lever upp till lagar, krav och mål. Trots att skolinspektion är av gammalt datum, första folkskoleinspektionen startade 1861, har nog sällan idén om skolinspektion varit lika stark som nu. Från politiskt håll har man sedan ett par decennier ställt krav på att stärka statens roll genom en ökad granskning och tillsyn på en rad olika områden. Granskning i olika former har expanderat i samhället i stort, och detta gäller även och kanske särskilt i skolan. Sedan Statens skolinspektion inrättades som egen myndighet 2008 har den fått utökat uppdrag, mer resurser till sitt förfogande och starkare sanktionsmöjligheter. Myndigheten ses som en viktig del av skolans styrning, och ses som ett sätt att garantera likvärdigheten i skolan. Skolinspektion förväntas enligt offentliga utredningar och andra policydokument leda till positiva effekter för skolor, elevers resultat och deras trygghet i skolorna (SOU 2007:101). Skolinspektion antas också vara ett kraftfullt styrverktyg för att styra skolornas verksamhet. Kort sagt: det finns idag en stark tilltro till att skolinspektion kan bidra till att öka skolors kvalitet och främja goda skolresultat. Själva formulerar Skolinspektionen detta på följande vis på sin webbsida:
”En tillsyn som bidrar till trygg miljö, goda kunskapsresultat och en likvärdig skola för fler elever. Tillsynen utgår från de lagar och regler som gäller för den granskade verksamheten.” (Skolinspektionens hemsida 150504)
Skolinspektionen är långt ifrån ensamma om att granska skolan. Tvärtom – den är bara en av flera hundra olika granskare, och system, som inriktar sig på skolors organisering, måluppfyllelse, resultat eller lärares arbete och arbetsvillkor. Dessa granskare finns på såväl lokal som nationell och internationell nivå. Skolan har beskrivits som ett granskningslandskap där det existerar en betydande trängsel (Hanberger m.ml 2016). I en pågående studie har vår forskargrupp vid Södertörns högskola kartlagt skolans granskningslandskap i en delstudie i forskningsprojektet ”Skola under granskning”. I en annan delstudie har vi studerat Skolinspektionens regelbundna tillsyn i en kommun. Utifrån dessa två delstudier är det möjligt att ifrågasätta vad denna tillsyn grundar sig på och den egentligen bidrar med till skolans utveckling, och ställa frågan: Behövs Skolinspektionen?
Den största delen av Skolinspektionens verksamhet utgörs av den regelbundna tillsynen, det vill säga att kontrollera att skolor lever upp till Skollag och läroplaner. Sedan 2015 tillämpas en modell där det sker ett urval av de skolor med kommunala huvudmän (ungefär 20 procent) som får inspektionsbesök, medan alla fristående skolor besöks. Själva tillsynsmodellen är uppbyggd enligt en hierarkisk modell där avsnitt och paragrafer i lag och läroplaner har valts ut, som man sedan kopplat kritiska indikatorer till. Idén är att en kritisk indikator ska spegla den mer övergripande läroplanstexten eller lagparagrafen. I varje sådant urval av indikator, och för den del avsnittet i skollagen eller läroplanen som den ska avspegla, ligger en tolkning av vad som är relevanta indikatorer. Ett exempel är den kritiska indikatorn som valts ut inom området ”elevens delaktighet och inflytande”. Skolinspektionen har valt den kritiska indikatorn: ”Lärarna ser till att eleverna får ett reellt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och undervisningens innehåll.” och hänvisar till Lgr 11, avsnitt 2.3. Men i avsnitt 2.3 står också mer allmänt om elevens ansvar över sin utbildning och även former för demokratiskt inflytande. Indikatorn är dessutom enbart den första delen av meningen som avslutas ”…samt se till att detta inflytande ökar med stigande ålder och mognad”. Vad Skolinspektionen granskar när det gäller elevers delaktighet och inflytande blir i praktiken om eleverna själva får välja undervisnings- och examinationsformer. Allt som har med demokratisk fostran, elevrådets roll och organisering samt elevers egna ansvar över sin utbildning har helt sonika skurits bort. Dessutom granskas det på samma vis för elever i årskurs 1 som i årskurs 9, trots att det enligt läroplanen bör variera ”med stigande ålder och mognad”. I sina granskningsbeslut förekommer det därför att Skolinspektionen kritiserar skolor som följer läroplanen och varierar elevers inflytande, trots att man kan hävda att detta bryter mot densamma. Detta exempel visar att det har stor betydelse vilka kritiska indikatorer Skolinspektionen har valt ut, hur de gått tillväga, och hur de tillämpas i tillsynen.
Utifrån sett ser skolinspektion ut som om det vore en självklar process med en tydlig rak linje från skollag och läroplaner till skolpraktiken. Inspektörerna antas göra exakta bedömningar baserade på objektiva kriterier som länkar samman kriterier med skolförfattningarna. Men i varje steg finns betydande tolkningsutrymme i vad som inspekteras och på vilket sätt det görs. För att göra skolan granskningsbar sker det översättningar i operationaliseringen av skollag och läroplan ned till vad som ska upptäckas i skolpraktiken. Det skapas en ”översättningskedja” som innehåller många steg och innehåller tolkningar och personliga bedömningar på flera nivåer och ur olika perspektiv. Samtidigt spelar skolorna med i denna översättning när de anpassar sina presentationer för att göra sig själva granskningsbara. Poängen här är att en process (tillsyn av skolan) som på ytan ser logisk och tydlig ut med strukturer och motiveringar, när man skrapar på den framstår som godtycklig och ibland närmast slumpmässig, eller åtminstone beroende av subjektiva tolkningar. Validiteten, det vill säga frågan ifall man mäter det man avser att mäta, i inspektionerna kan därför ifrågasättas. Men Skolinspektionen själva legitimerar och motiverar sin verksamhet som om den vore en objektiv verksamhet som vilar på oförvitlig vetenskaplig (och juridisk) grund.
Förutom ovanstående exempel på att Skolinspektionen i sin tillsynsmodell kan styra åt fel håll finns det andra effekter som gör att tillsynen kan ifrågasättas. En uppenbar effekt som också andra studier visat är att skolor lägger ned avsevärda resurser på att bli granskade, det är i högsta grad ett slags ”pardans” att bli granskad (Ek 2014). Det är dokument som ska tas fram och skickas, förberedelser och information till personal och tillgänglighet under inspektionsbesöket. Även om det varierar en del finns det mycket som talar för att skolor i tid och resurser ägnar minst lika mycket åt en inspektion som Skolinspektionen själva. Men det handlar också om de mer känslomässiga kostnaderna som inspektionen medför. Att bli inspekterad innebär en stress, oro och nervositet hos dem som arbetar i skolan, besluten rör upp känslor av besvikelse, upprördhet och förvåning.
Varför har skolinspektion blivit en så viktig del av skolans styrning? En förklaring är att skolinspektion ses som ett styrmedel som staten förfogar över. I en situation där mycket av styrningen av skolan decentraliserats eller till och med privatiserats blir det viktigt att återta kontroll och styrning på de sätt man förfogar över. Därför kan skolans decentralisering och fragmentering, där det finns en mångfald av olika skolor och huvudmän – privata och offentliga, ses som en grundläggande orsak till ökningen av inspektion. En annan förklaring är att granskning i olika former tycks ligga i tiden, det vill säga att i det som kallas granskningssamhället (Power 1997) ses som naturligt och nödvändigt att granska och kontrollera, eftersom man tror att det leder till måluppfyllelse, följsamhet mot lagstiftning och möjlighet att utkräva ansvar.
Behövs då skolinspektion? Ja, någon form av skolinspektion behövs förmodligen. Någon anmälningsfunktion som fångar upp barn som kränks eller skolor som inte fungerar är motiverad, och något slags kvalitetsgranskning som är framåtinriktad kan vara en klok idé att ha kvar. Behövs Skolinspektionen? Nej, inte den regelbundna tillsynen som idag utgör den största delen av Skolinspektionens verksamhet som bygger på bräckliga översättningar av skollag och läroplaner, och som i praktiken riskerar att styra snett och dessutom dra resurser från skolornas verksamhet. Dessutom är de granskare och granskningssystem som redan finns i överflöd inom skolområdet tillräckliga − i skolans värld finns sannerligen ingen brist på granskning.
Anders Ivarsson Westerberg är docent i företagsekonomi och föreståndare för Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola. (red)
Referenser
Ek. E, 2012, De granskade. Om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara.
Göteborg: University of Gothenburg.
Hanberger, A & Lindgren, L & Lundström, U, 2016, Navigating the Evaluation Web: Evaluation in Swedish Local School Governance. Education Inquiry, Volym 7, Nummer/häfte 3, Sidor 259-281.
Ivarsson Westerberg, A, 2016, På vetenskaplig grund. Program och teknologi inom Skolinspektionen. Förvaltningsakademins rapport nr 7. Huddinge: Södertörns högskola.
Ivarsson Westerberg, A, & Walczak, B, 2016, The Organizational Field of School Review in Sweden and Poland. Barcelona: Edulearn16 Proceedings.
Power, M, 1997, The Audit Society. Rituals of verification. Oxford: Oxford University Press.
15 Comments on “Skuggan – Anders Ivarsson Westerberg: Behövs Skolinspektionen?”
Lämna ett svar till Per Acke Orstadius Avbryt svar
STÖD SKOLA OCH SAMHÄLLE!
Skola och Samhälle är en ideell förening. Vi som arbetar med S.O.S. gör det helt utan ersättning. Alla bidrag till en fortsatt kritisk debatt om skola och lärarutbildning mottages tacksamt!
Swisha till: 123 589 43 73
Nej, finns ingen brist på granskningsinstrument. Jag var själv med att spontanremissa Leif Davidssons utredning i samband med förslaget till självutvärdering. Kanske skulle det nationellt skapas transparenta, vetenskapliga och beprövade metoder som underlag för framtida inspektioner. Här finns intressant stoff i Davidsson offentliga utredning (Tydlig och öppen, SOU 2007:101.
Ett problem som jag upplever är skolväsendets bristande kunskap och utförande baserat på styrdokumenten. Speciellt tillämpningen av skollagen och läroplanerna. Därför fyller inspektionerna en funktion att se till att golvet inte är ruttet eller har bristande bärighet. Här har historiskt övrigt funnits att önska av offentliga utövare i skolväsendet när det gäller demokratiskt fattade regelefterlevnad.
Så frågan är nog i så fall hur skapas en effektivare inspektion byggd på den statliga utredning Leif Davidsson gjorde inför Skolinspektionens tillblivelse.
här sägs många kloka o för de flesta självklara saker
Granskningarna har 2 huvudskäl
inget förtroende för lärarkåren
något för politiker att gömma sig bakom -detta spel för galleriet är en utomordentlig enkel väg
för politiker utan egentligt ansvar- har man skapat detta granskningshysteri har man ju “gjort något”
Mycket klargörande. Jag har inga som helst invändningar mot detta, men en fråga. Är det inte så att Skolinspektionen också har en mer tematisk inspektion som inte är olik Skolverkets utvärderingsuppdrag? Som alltså sträcker sig utöver prövningen att skolverksamheten följer de lagar som gäller.
Och en fråga till. Vilka är de andra inspektionsaktörerna? Du skriver “flera hundra granskare”, och jag anar att det är en överdrift för att tydliggöra ett problem. Det tycker jag är ok, men vilka är de andra större aktörerna? Kommunala huvudmännen? SKL?
Om jag dristar mig att svara på en delfråga. Det finns två instrument Skolinspektionen har till sitt förfogande enligt skollagen. Ett tillsynen, att granska regelefterlevnaden. Två kvalitetsgranskning, att utifrån något ämne granska efterlevnaden av t ex läroplanen. Dessa kvalitetsgranskningar är mer matnyttiga för skolan än tillsynsrapporterna. De senare är bara egentligen till för skolans huvudmän att åtgärda de brister man upptäcker gentemot kraven.
Ok. Det är väl den bild jag har också. Men kvalitetsgranskningarna är väl då inte väsensskilda från Skolverkets utvärderingar? Snarare överlappande? Finns det någon tanke med att – om det stämmer – ha två stora myndigheter med så lika uppdrag?
Huvudtanken bakom de olika myndigheterna är att Skolverket är normerande och Skolinspektionen är granskande. Detta för att skilja på att inte samma myndighet granskar det de säger att skolan ska göra. Så var sammanblandningen fram till 2008. Då hade Skolverket en egen utbildningsinspektion samtidigt som de gav allmänna råd hur skolor skulle efterleva reglerna. Därtill hade vi Myndigheten för skolutveckling mellan 2003-2008.
Bra analys och beskrivning av det landskap Skolinspektionen opererar inom. Intressant att du tar ställning för att det är den regelbundna tillsynen som är problematisk. Jag skrev en Skolinspektionens kvalitetsgranskningar förra året i detta forum och menade att den verksamheten inte bidrog till skolutveckling.
Internationell forskning visar att granskning likt Skolinspektionens regelbundna granskning påverkar de absolut sämsta skolorna positivt. Med absolut sämsta menas de som scorar enligt den lägsta skalan på de 5 gradiga verktyg som oftast används. Problemet är att Skolinspektionen använder sig av detta argument för att granska 20 % av de svenska skolorna, men dessa scorar väsentligt högre enligt dessa skalor, vanligtvis en variation mellan 2-4 för de olika kategorierna. Det finns inga studier som jag stött på som stödjer att Skolinspektionens nuvarande verksamhet på något sätt är effektiv och bidrar till att utveckla den svenska skolan. Om man tittar på resultaten sedan myndighetens tillkomst 2008 är det svårt att finna någon indikator som visar på att myndigheten bidrar på ett positivt sätt 🙂
Det finns en annan jämförelse som jag brukar föra fram, och som kanske kan utvecklas av dig med din kunskap i företagsekonomi. Jag har hittills inte hittat ett företag, som när de vill utveckla sin verksamhet sätter sina jurister och revisorer i “förarsätet”. De är klart underrepresenterade på utvecklingsavdelningen och jobbar där inom starkt begränsade områden. På ett underligt sätt har Skolinspektionen och dess metoder/granskningar fått ett förtroende inom politiken och media i Sverige att vara ett viktigt verktyg för att utveckla skolan. Det saknar motstycke inom andra sektorer. Jag håller med dig om att anmälningsverksamheten som Skolinspektionen gör är bra. Men skolans utveckling och kvalitetsvärdering behöver göras utifrån pedagogiska utgångspunkter för att vara framgångsrik. Hur politiken ska kunna erövra den insikten och överge sin “favoritinspektion”? Det är en fråga som inte jag har svar på
Intressant inlägg och du verkar ju känna till verksamheten på Skolinspektionen. Jag antar att kommunaliseringen innebar att den nationella politiken blev utan verktyg för att direkt kunna påverka skolan. Den möjligheten hamnade i stället på kommunerna och de fristående huvudmännen. Skolinspektionen fyller i så fall snarare regeringens behov av att kunna göra något. Att kunna visa på handlingskraft och åtgärder. Snarare än att inspektion är den bästa lösningen på skolutveckling.
Det är en viktig fråga Westerberg väcker. Skolinspektionen kan förvisso vara ett kraftfullt styrverktyg för skolornas verksamhet. Den ska garantera att skolor lever upp till lagar, krav och mål. Se till att skolorna utvecklas i rätt riktning. Om detta är bra eller inte beror ju på om lagarna, kraven och målen är bra. Om så inte är fallet blir frågan inte om Skolinspektionen behövs utan om Skolinspektionen skadar skolan. Den frågan har jag ställt i den sista artikeln, Skolinspektionen en katastrof? i boken http://www.perackeorstadius.se/pdfBocker/tumskruvsfabrikenV.pdf
Jag delar Westerbergs uppfattning. Om jag förstått det rätt, ges inte utvecklingsstöd till de granskade skolorna. Skolornas problem är troligen inte till större delen juridiska utan pedagogiska. När en granskning återförs till skolan bör den åtföljas av resurser i form av personal och/eller ekonomi för det utvecklingsarbete som krävs.
Det intressanta kommentarerna till artikel och artikeln i sig fokusera bara en del av Skolinspektionens uppdrag, tillsynen. Förstår inte varför man inte tar upp de mer intressanta delen av Skolinspektionens uppdrag, kvalitetsgranskningarna.
Kvalitetsgranskningarna tar upp tematiska frågor. Det har varit bland annat det här med hur skolan hanterar dyslexi, avhoppen från gymnasiet, vad ordet undervisning är i förskolan, mm. Här granskas ämnena utifrån en grupp förskolors och skolors tillämpning av skollag och läroplanen. Där ges både goda och mindre bra exempel på tillämpningar. Dessa rapporter är matnyttig både som diskussionsunderlag i förskolan som skolan. Senast ett himla hallåande i en FB-grupp för förskolan om vad en målstyrd process är som skollagen definierar undervisningen.
Börja studera dessa kvalitetsgranskningar istället för rätt ointressanta tillsynsrapporter.
Ja här kom detta igen. Hur skiljer sig då denna verksamhet eller detta uppdrag från Skolverkets nationella utvärderingar som ju också handlar om ämnena och läroplanerna/kursplanerna?
Om jag förstod förra årets gemensamma skolkonferens anordnad av Skolverket och Skolinspektionerna så är den första inte ute i verkligheten. I varje fall var det så de två generalerna beskrev skillnaden. Skolinspektionens resultat ligger till grund för Skolverkets arbete.
Varför Skolverket har en nationell utvärdering beror på hur skollagen är skriven. Så skulle en ändring av myndighetsuppdrag göras behövs lagändringar.
I SvD, maj 2011, gick Begler och Ahnborg ut under rubriken “Vi tvekar inte att straffa skolorna” och läste lusen av de utsatta skolorna i Rosengård (Malmö) och Södertälje. Från 2010 och framåt fick vi vänja oss vid att media i stort sett dagligen, under indignerade rubriker, rapporterade om brister i den svenska skolan. Oftast utgjordes källan av ett pressmeddelande från Skolinspektionen, mediavänliga koncentrat av verksamhetsbrister de funnit i sina granskningar. Varför valde Skolinspektionen denna mediatillvända hypertransparens som arbetsmetod? Den ledde onekligen till en exempellös medial svartmålning av svensk skola, framför allt mellan åren 2010-2013. Kan något gott ha kommit ut av det? Jag är för min del övertygad om motsatsen. Jag tror att man genom detta arbetssätt dels har bidragit till att befästa bilden av svensk skola som bottenlöst genomusel, har bidragit till att göra skolan till lovlig projektionsyta för mer generella samhälleliga missnöjesyttringar och har bidragit till en defensiv, räddhågsen och regelstyrd skolkultur. Skolinspektion behövs, men behövs verkligen detta?
Denna svartmålning tog ingalunda slut 2013. I september kom “nyheten” att svenska kommuner inte hade någon koll på elevernas närvaro i skolan, Eko-redaktionen hade under hela förmiddagen synnerligen dåligt underbyggda inslag om detta. Jag och några elever granskade dessa inslag och kunde konstatera att källkritiken var under all kritik hos Ekot den dagen. För någon vecka sedan var en huvudnyhet att skolor inte ger stöd åt elever med funktionsnedsättning, i morse var en stor nyhet att skolor inte har tillräckliga beredskapsplaner för attacker av den typ som ägde rum i Trollhättan för ett år sedan. Och så håller det på, vecka efter vecka, år efter år. Och inte sällan är ett pressmeddelande från Skolinspektionen källan. Trött man blir…