Skola och SamhälleBerg/Andersson/Bostedt/Perselli/Sundh/Wede: Skolans marknadiserade kommunalisering
Kommunaliseringen hade med decentraliseringssträvanden att göra (se en tidigare artikel här i S.O.S.). Avsikten var att skolor och lärare i förlängningen skulle få mer av inflytande över arbetet i skolan. Frirummet för de professionella, de som befann sig nära verksamheten, skulle vidgas. Hur har det gått med detta och varför har det gått som det har gått?
Skolans kommunalisering har slagit slint konstateras i utredningen Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5), och man pekar ut samtliga politiska grupperingar under 1990-talet som medskyldiga i detta misslyckande. Undertecknade utgör en grupp forskare och akademiska lärare från bl.a. Mittuniversitet som på utredningens uppdrag arbetat fram en rapport som återfinns i betänkandets bilaga 3 (s. 435-789). Det bör understrykas att vår studie inte utgår från utredningens politiska direktiv, utan den har genomförts som ett forskningsarbete grundade på följande frågeställningar:
- Hur har det strukturella frirummet för lärare och skolledare för självständiga handlingar förändrats över tid?
- Hur har de professionella använt detta över tid varierande frirum?
I flera avseenden föreligger skillnader i slutsatser mellan den officiella utredningen och vår studie. På goda empiriska grundvalar menar vi t.ex. att de ursprungliga intentionerna bakom kommunalisering bör hållas isär från skolans marknadsliberala valfrihetsreform som påbörjades 1992. Vilande på uttalade marknadsliberala grunder tog sig valfrihetsreformen uttryck i införandet av skolpeng, fritt skolval, grönt ljus för fristående skolor och för fri kommunal resursfördelning. Kommunaliseringen öppnade förvisso för valfrihetsreformen, men detta är inte liktydigt med att den vilade på samma fundament. Kort sagt argumenterar vi för att skillnaden mellan de ursprungliga kommunaliseringsintentionerna och grundvalarna bakom den marknadsbaserade valfrihetsreformen är en fråga om art och inte grad; marknadsreformen var i själva verket ett kontinuitetsbrott i jämförelse med kommunaliseringsreformen. Den senare utgjorde snarare kulmen på de trevande decentraliseringssträvanden som i kölvattnet av SIA-reformen, SSK-utredningen, Lgr 80, och motsvarande omdaningar inom gymnasieskolan, bedrevs under 1980-talet (se vidare i SOU 2014:3, s. 477-514).
Denna slutsats grundas på dokumentstudier som redovisas i vår studie, men också på en intervjustudie som genomfördes 1991-92, d.v.s. under den tidsperiod då den socialdemokratiska regeringen hade efterträtts av en borgerlig flerpartiregering. Göran Persson, som vid intervjutillfället just hade avgått som skolminister, tog i en tämligen djupgående (bandad) intervju avstånd från vad han uttryckte som de ”… slarvigt utformade förslag om skolpeng” som ”… går ut på att skolan kan jämställas med ett företag som kan läggas ner när efterfrågan minskar/upphör”. I en annan (likaledes bandad) intervju i samma studie förordade den då nytillträdda skolministern Beatrice Ask att skolan skulle organiseras enligt principen beställare-utförare (som vanligtvis förknippas med New Public Management, NPM). Hon pläderade för en skolmarknad där fristående och kommunala skolor agerar i konkurrens med varandra. Ett fritt skolval grundat på skolpengen var enligt Ask ett medel för att kvalitetsförbättra skolans verksamhet. Persson förordade å sin sida en decentraliseringslinje som bl.a. byggde på att det då nyinrättade Skolverkets utvärderande och uppföljande verksamhet skulle kompletteras med kommunala internutvärderingar. Han menade att ”… decentralisering innebär en tro på de professionellas förmåga att hantera en komplex verklighet.” Denna utsaga ska jämföras med grundidén bakom valfrihetsreformen som (enligt bl.a. prop. 1992/93:230) var att ”… en stimulerande konkurrens mellan olika skolor, med olika inriktningar och olika ägandeformer, /kan/ på sikt … bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet”
Trots att starka intressen förordade den ursprungliga decentraliseringslinjen (se t.ex. Skolkommitténs slutbetänkande SOU 1997:121) befästes marknadslinjen under andra halvan av 1990-talet. Detta skedde inte minst genom att den NPM-influerade termen kvalitet successivt etablerades och stärktes som officiell ledstjärna för skolans verksamhet. Ett uttryck för detta var alla varianter av kvalitet som då kom i ropet och som fortfarande förekommer; kvalitetsgranskning, kvalitetsarbete, kvalitetsbedömning, kvalitetssäkring, kvalitetsutveckling, kvalitetsredovisning (se vidare i SOU 2014:3 s. 607-638).
Skolans marknadisering grundas alltså på en åtskillnad mellan staten som beställare och kommuner (och andra huvudmän) som utförare. Den tar sig uttryck i att elever/ vårdnadshavare betecknas som kunder som löser in sin skolpeng i någon av de skolor som skolmarknaden erbjuder. Konstruktionen bygger på att om kunden inte är nöjd med sitt val kan han/hon snarare än att protestera (voice) ta sin Mats ur en skola och, från en dag till en annan, välja en annan (exit). Den logik som utgör systemets grundläggande drivkrafter vilar alltså på att skolors framgångar bedöms på basis av kundnöjdhet, d.v.s. hur bra skolor är på att rekrytera, behålla och helst utöka antalet elevkunder.
Summa summarum menar vi att skolans faktiska kommunalisering bör betraktas i ljuset av den marknadsorienterade kommunalisering som de facto har kommit att implementeras. Detta får i så fall till följd att det knappast är rimligt att som utredningen Staten får inte abdikera gör i sitt betänkande framställa samtliga politiska schatteringar under 90-talet som lika goda kålsupare i sammanhanget. Rimligtvis faller – givet det ovan anförda – ansvaret tyngre på de politiska krafter som initierade den NPM-influerade valfrihetsreform som kommit att dominera skolpolitiken. Vi kan här notera de uppenbara likheter som föreligger mellan dåvarande skolminister Beatrice Asks skolpolitiska visioner uttalade i ovan nämnda intervju (genomförd januari 1992) och den faktiska institutionella struktur som utmärker dagens skola.
För undvikande av missförstånd bör upprepas att våra slutsatser ovan vilar på empiriska grundvalar och inte på politiska. Men frågan om skolans (marknadsorienterade) kommunalisering innehåller också en vidare problematik. Ett fungerande samhälle vilar på stabila institutioner som fungerar som rättesnöre för social samvaro. Skolan är en institutionell hörnpelare i samhället som förväntas vara bärare av värden som demokrati, mångfald, kulturarv etc. Men här tonar bilden fram av en närmast sönderreformerad skola som framstår som allt annat än en stabil och rättssäker institution med förmåga att utöver sina specifika uppdrag också fungera som normsättare för en samhällelig social gemenskap. Möjligen har vi här grundorsaken till de problem som på ytan kommer till uttryck i bristfällig likvärdighet, sjunkande kunskapsresultat och ibland rättsosäkra och fysiskt undermåliga skolmiljöer.
Referenser:
Berg, Gunnar (1992). Statlig styrning och kommunal skoladministration. En rapport från SLAV-projektet. Pedagogisk forskning i Uppsala, 104. Pedagogiska institutionen, Uppsala universitet.
North, Douglass (1993). Institutionerna, tillväxten och välståndet. Stockholm: SNS Förlag.
SOU 1997:121. Skolfrågor – Om skola i en ny tid. Slutbetänkande av Skolkommittén. Stockholm: Nordstedts.
SOU 2014:5. Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. Betänkande av utredningen om skolans kommunalisering. Stockholm: Fritzes.
(Gunnar Berg, professor i pedagogik – Fia Andersson, universitetslektor i pedagogik – Göran Bostedt, docent i statsvetenskap – Jan Perselli, universitetslektor i pedagogik – Frank Sundh, universitetsadjunkt i svenska – Christer Wede, universitetsadjunkt i pedagogik)
8 Comments on “Berg/Andersson/Bostedt/Perselli/Sundh/Wede: Skolans marknadiserade kommunalisering”
Lämna ett svar
STÖD SKOLA OCH SAMHÄLLE!
Skola och Samhälle är en ideell förening. Vi som arbetar med S.O.S. gör det helt utan ersättning. Alla bidrag till en fortsatt kritisk debatt om skola och lärarutbildning mottages tacksamt!
Swisha till: 123 589 43 73
Artikeln av herrar från mittens rike andas viss okunskap. De skriver: “Detta skedde inte minst genom att den NPM-influerade termen kvalitet successivt etablerades och stärktes som officiell ledstjärna för skolans verksamhet.”
Herrarna får ursäkta att jag starkt vänder mig mot detta påstående. Efter ett långt yrkesliv med kvalitet som bärande storhet för att utveckla främst tjänsteverksamheter är detta inte en neutralt akademisk slutsats utan i hög grad politisk dito.
Har man något hum om vad kvalitet står för skulle man dragit slutsatsen att detta är fundamentet i alla verksamheter oavsett driftsformer och utförandelogiker. Kvalitet är att göra rätt från början utifrån de krav som ställs på en verksamhet. Skolans spelplan är trots allt de nationella styrdokumenten som sätter ramarna. Om man inte lyckas prioritera rätt i den spelplanen hamnar man i det sk “felträsket”. Ju djupare i strukturen man kommer ju större blir “felträsket” och “kostnaden” att ta sig därifrån. Det är just det som är skolans problem. Styrformen som infördes i och med kommunaliseringen har fått fel slagsida och okunskapen är stor om vad “mål- och resultatstyrning” handlar om och hur den ska tillämpas i vardagen.
Ytterst handlar kvalitet om att bli lite bättre idag än vad man gjorde igår. Navet i skolutvecklingen är systematiskt kvalitetsarbete. Det har ytterst lite att gör med NPM.
Konkurrens på alla plan inom skolan: Eleverna konkurrerar med varandra, lärarna konkurrerar med varandra, skolorna konkurrerar med varandra.
Med konkurrans förbättras allt, det är marknadens religion, precis såsom Beatrice Ask uttryckte sig under tidigt 90-tal (då ingen ännu använt ordet NPM). Men innehållet var den samma. Konkurrens, effektivisering, sänka kostnader, kontrollera.
Men en symfoni går inte spela fortare utan att skapa ett nytt musikstycke. Undervisning (och även sjukvård) är jämförbara med en symfoni. Effektiviseringen, konkurrensen, kostnadssänkningarna, den ökade kontrollen med bristande tilltro för de aktiva inom verksamheten, skadar och förgör.
Skulle kunna bevisa motsatsen. Samma argument använde den privata tjänsteverksamheten för tjugo år sedan som nu skolan använder. När de blev lite mer mogna skulle de aldrig gå tillbaka till det gamla sättet att utföra saker.
Effektivisering har inte ett dugg att göra med om ett musikstycke ska spelas snabbare. Allt har sin tid. Frågan är hur mycket tidstjuvar det är i orkestern innan första tonen kan slås ann.
Sedan är det nog en klar missuppfattning om undervisningstiden. Finland har bara 5500 timmar i sitt grundskolesystem, Sverige 6500 och Kanade och USA 7500 timmar. Alltså behöver de senare två extra års utbildning för att nå nivån för Finland.
kolla: http://www.ted.com/talks/ken_robinson_how_to_escape_education_s_death_valley.html
Roger J Danielsson hävdar i sin kommentar till vår artikel ovan att kvalitetsarbete har ytterst lite att göra med New Public Management (NPM). Vår motsatta ståndpunkt betecknar han som politisk snarare än empirisk. Danielssons påstående kan jämföras med vad som skrivs om NPM i i den statliga utredningen Regeringen styr riket – ett styrsystem växer fram (SOU 2007:75). På grundval av internationell forskning inom detta område lyfter utredningen fram följande karaktäristika för NPM:
– En förskjutning av fokus från administrativa system, resurser och processer till prestationer och effekter.
– Betydelsen av att kunna kvantifiera resultat, särskilt i form av prestationsmätningar och system för dessa.
– Inrättandet av specialiserade och fristående utförarorganisationer.
– Kontrakt och kontraktsliknande relationer mellan olika nivåer av uppdragsgivare och utförare i stället för traditionella hierarkiska relationer.
– Ökad användning av marknadsliknande mekanismer i olika former av serviceproduktion. Betonandet av kvalitet samt konsument- och brukarintressen.
– Brytandet av skarpa gränser mellan offentlig, privat och frivilligsektor (SOU 2007:75, s. 93–94).
Var och en kan jämföra dessa punkter med den struktur som präglar dagens skola och av detta dra egna slutsatser. Om någon till äventyrs vill utveckla jämförelsen till högskolans område är Lena Adamsons och Anders Flodström debattartikel på SvD Brännpunkt 28 februari 2014 synnerligen läsvärd.
Gunnar Berg
De beskrivna punkterna i Gunnar Bergs replik är intressanta. De speglar väl skillnaden mellan det system som rådde fram till 1991, regel- och ekonomistyrning. En centralstyrning från staten och dess myndighet SÖ med länsskolnämnderna som beviljade pengar efter ansökningar från skolan.
Om man öppnar upp systemet med att skapa en mål- och resultatstyrd skola får det givetvis konsekvenser. Vi kan alltid diskutera dess för- och nackdelar. Det som definitiv skiljer det ena systemet från det andra är den pedagogiska friheten.
Men att koppla ordet kvalitet så entydigt som utredningen gör till NPM är lite konstigt. Kvalitet kan mätas eller värderas i alla typer av styrsystem. Det är inte marknadsspecifikt.
Dessutom har jag svårt att se varför ökad måluppfyllelse är något av ondo. Problemet är att dagens styrsystem missbrukas på det sättet genom endast använd resultatstyrning. Då hamnar man fel. Utan mål som resultatet kopplas mot hamnar man fel.
Frågan infinner sig då om det också är ett fel att dagens skollag har ett kapitel som just sätter krav på systematiskt kvalitetsarbete i skolväsendet?
En kommentar till Roger J Danielssons senaste inlägg: Hans Nytell skriver i avhandlingen Från kvalitetsidé till kvalitetsregim (2006): ”Kvalitet omges av ett positivt skimmer och har en potential i sin flexibla betydelse. Kvalitet kan ingen vara emot, och ordet förknippas med eftersträvansvärda framgångsmodeller i sina tillämpningar i varuproduktion och tjänsteverksamhet” (s. 159).
Kvalitet är i sig en innehållös term (jfr Skolinspektionens terminologihandbok, 2010). Det intressanta i sammanhanget är snarare det innehåll som begreppet laddas med. När kvalitetsbegreppet 1997 fick ett mer genomgripande fotfäste i svensk skolpolitik (genom en förordning som grundades på rsk 1996/97:112) hade det en decentralistisk koppling till kommunala skolplaner och skolors lokala arbetsplaner. I regeringens utvecklingsplan 2002 (skr 2001/02: 188) förändrades detta såtillvida av kvalitet kopplades till statliga mål. Skolverket beordrades att arbeta fram centrala kvalitetsindikatorer och verket redovisade detta uppdrag 2004. I samma veva som de decentralistisk färgade utvecklingsdialogerna lades ner, startade 2003 i Skolverkets regi den nya statliga utbildningsinspektionen, och 2008 blev Skolinspektionen som bekant en egen myndighet med tillsyn och kvalitetsgranskning som huvuduppdrag. Enligt den nya skollagen är skolors systematiska kvalitetsarbete ett av de områden som inspektionen har att granska (för en mer utförlig genomgång se SOU 2014:5, s. 607-638).
Denna process kännetecknas av det jag med referens till NPM-karaktäristika tog upp i min förra kommentar, nämligen en ”…förskjutning av fokus från … processer till prestationer och effekter” och av ”…att kunna kvantifiera resultat, särskilt i form av prestationsmätningar och system för dessa”. Summa summarum synes denna problematik avspegla en övertro på instrumentella kvalitetssystem och uttrycker därmed vad Sven-Erik Liedman vid ett framträdande i Sundsvall nyligen uttryckte som en ”… misstro mot mänskligt omdöme”.
Intressanta tolkningar i olika rapporter. Om jag läser AR från Skolverket och skollagen 4 kap 3 – 7 §§ finns inte en stavelse om prestation. Det lagen och dess förarbeten säger är att skolväsendet ska planera, följa upp och utveckla utbildningen utifrån nationella mål i skollagen och andra styrdokument på ett systematiskt sätt. Då främst de skolformsvisa läroplanerna.
Om det är prestationsorienterat bör kritik riktas mot Skolinspektionen och de kommunala huvudmännen som gör en snävare tolkning av det värdeneutrala begreppet kvalitet. Då har man som jag sagt tidigare bara sett till den ena sidan av vad kvalitet står för.
Om det till äventyrs tolkas som prestation av den gode Sven-Erik Liedman får det stå för honom. Även om han med förtjusning betraktar skolan som en teaterscen är det inte så att den är fri från styrning. Teatern har en infrastruktur i form av byggnader, ljudanläggningar, teaterkulliser, mm. Framförandet styrs ytterst av regi utifrån ett skriftligt manus och stor träning av pjäsens innehåll. Allt detta brukar kallas för strukturkapital. Humankapitalet kommer sedan till uttrycka i varje föreställning och är unik trotts väl inövat spel. Resultatet av tillställningen eller ska vi kalla det kvalitetsmätningen är applåderna efter föreställningen. Styrkan och längden på applåderna mäter graden av en lyckad föreställning.